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【评论】只有六省有盈余? 财政账本的正确打开方式是这样的

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【评论】只有六省有盈余? 财政账本的正确打开方式是这样的

原作者对赤字概念和计算方法的“漠视”,不仅导致其计算的地方财政缺口失准,还导致其计算的全国财政缺口被大大高估。

图片来源:海洛创意

近日,一篇关于“中国财政的真相:25省负债,只有6省有盈余”的文章在网络上流传甚广。文章作者通过将各个省(直辖市、自治区)国地税收入相加,减去当地一般公共预算支出,得出所谓的“财政刚性缺口”。照此计算,2016年,只有广东(不含深圳)、江苏、浙江(不含宁波)、福建(不含厦门)、上海、北京和深圳等地有财政盈余,其他25省“财政缺口”共计4.8万亿元。

原作者还认为,上述六省一市总盈余(约3万亿元)外加央企上缴利润(5038亿元),即等于中央可动用资金总量(约3.5万亿元)。再考虑到2016年中央本级支出2.74万亿元,作者最后得出当年全国存在4万亿财政缺口(3.5万亿-2.74万亿-4.8万亿),并认为这只能依靠中央政府发行国债来弥补。

这一缺口数字远远高于2016年我国财政赤字2.18万亿元,为什么同样引用官方数字却有如此大的差异?地方“财政刚性缺口”的计算又存在哪些误导?

按照上述文章的计算公式,财政刚性缺口=国税收入(含代征关税)+地税收入(含非税收入)-一般预算支出。作者采用总量概念(不考虑分税制)匡算某省全部经济活动所产生的财政收入,试图推导该省对全国财政的“净贡献”。公式中的被减数没有太大问题,但将一般公共预算支出作为减数,以此计算所谓的“刚性缺口”并不精准。

在现有预算体系下,一般公共预算支出所对应的概念是一般公共预算收入。地方政府在制定一般公共预算支出时,应考虑到当年实际财政收入预算,这其中就包含来自中央政府的转移性支付(含税收返还)。倘若剥离转移性支付,那么各地确定的一般公共预算支出相比目前的实际规模会有所增减。换句话说,假如某经济不发达地区预期不会得到来自中央政府的转移支付,当地政府在制定预算支出时可能就不会那么“大手大脚”,所谓的“刚性缺口”也不会那么大。

此外,上述文章提出的“刚性缺口”的概念也有待商榷。一般公共预算支出包含了公共服务和经济建设两大类功能性支出,并非所有的支出都是“刚性”的。通俗来讲,刚性支出应该是各地政府“保运转、保吃饭”的支出,其规模应小于一般公共预算支出。

在现行财政体制下,理解财政收支需要从一个广义的收支体系来看待。简言之,就是理清“四本账”。2015年开始施行的新《预算法》规定,各级政府的全部收入和全部支出都应当纳入预算。据此,中国的中央、省、市、县、乡镇五级政府都建立了自己的预算体系,也就是各自的“账本”。每一级政府都有四本账:一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算。各级政府的这四本预算都要接受人民代表大会的审议监督,并向全社会公开。

因此,在讨论赤字或缺口问题时,除了考虑一般公共预算收入和一般公共预算支出外,还要考虑使用预算稳定调节基金、从政府性基金预算和国有资本经营预算调入资金、动用结转结余资金等因素。

按照财政部的解释,全国财政赤字=(全国一般公共预算支出+补充预算稳定调节基金+结转下年支出的资金)-(全国一般公共预算收入+调入预算稳定调节基金和其他预算资金+动用结转结余资金)

招商证券曾以此推断,给出了一个比较全面的计算地方财政收支差额的公式:地方财政收支差额=(地方一般公共预算支出+地方结转结余与补充地方稳定调节基金)-(地方一般公共预算本级收入+中央对地方税收返还和转移支付收入+地方财政使用结转结余及调入资金)。各省(直辖市)公布的一般公共预算收支决算表,正是按照上述分项明确列出,而且收入与支出之间存在互相权衡制约的关系。

而原作者对赤字概念和计算方法的“漠视”,不仅导致其计算的地方财政缺口失准,还导致其计算的全国财政缺口被大大高估。

第一,2016年中央非税收入约为6700亿元,这其中包含但不仅限于国有资本经营收入,也就是上述文章所说的央企上缴利润5038亿元。第二,上述文章在计算全国财政缺口时并没有计算“全国财政使用结转结余及调入资金”。2016年,这一规模为7226亿元(其中中央财政调入资金1315亿元),这些资金来自预算稳定调节基金、政府性基金预算、国有资本经营预算以及结转结余资金。第三,作者在计算时忽略了关税和船舶吨税收入。这两个税种由海关部门而非税务部门征收,因此不在国地税统计口径内,2016年,关税和船舶吨税收入分别为2603.75和48.02亿元。如果仅仅考虑这三个部分,作者在计算2016年全国财政缺口时就忽略了约1.16万亿元的收入。

如果我们按照原作者的公式(不考虑转移性支付和关税,并以一般公共预算支出作为减数),也可以尝试从全国总量数据得出一个所谓的“地方政府财政刚性总缺口”。

我们把原作者的公式扩展为:地方政府财政刚性总缺口=各地国税收入总和(含海关代征进口商品增值税、消费税)-全国出口退税总和+各地地税收入总和(含非税收入)-各地一般预算支出总和=全国税务部门组织税收收入(扣减出口退税)+全国海关代征进口商品增值税、消费税+地方非税收入总和-地方一般预算支出总和

根据财政部和国家税务总局公布的2016年数据,计算得出:地方政府财政刚性总缺口=115878亿元+12784.59亿元+22547.66亿元-160351.36亿元=9141亿元。但是,原作者31省(市)缺口(盈余)合计的结果为1.8万亿元(3万亿-4.8万亿)。

可以看出,即便按照原作者的计算思路,其总缺口与各地缺口加总结果也不能保持一致。这一方面是因为,原作者没有全部找出各地海关代征税收数据,国税收入中是否扣除出口退税也存疑。另一方面,作者在数据引用和计算方面本就存在错误。比如,其引用的广东省2016年国税收入(不含深圳)为12855.58亿元。实际上,当年广东省国税收入(不含深圳)为8434.90亿元,而深圳为4421亿元

再比如,原作者称“2016年,福建‘财政盈余’644亿,深圳2851亿,江苏5178亿,浙江5441亿,北京6390亿,上海7748亿,广东9301亿,合计起来,六省一市总共给中央财政带来了30373亿的贡献”。但显然,这里六项数据之和应该是3.755万亿元。

不过,原作者的思路还是有一定的可取之处。倘若能够基于四本预算、准确找出某地内生的那部分财政收入,同时准确判断“刚性支出”在全部支出中的比重,则可以判断该地“财政自给能力”的强弱。财政自给能力越强、刚性支出比重越低的地方,对于上级财政转移支付的依赖程度越低,反之亦然。

但是,在一个完整的收支系统内,不宜简单地将内生财政收入与转移支付割裂开来、甚至对立起来。“转移支付”也并非如上述文章所说是将“从富省收到的钱”转移给“入不敷出的穷省”。转移支付分为一般性转移支付和专项转移支付,前者由均衡性转移支付、民族地区转移支付等组成,用于弥补地方各级政府财政收支差额和相同级次不同地区财政收支平衡;后者是为实现特定政策目标补助给下级政府的专项支出,也就是通常意义上的“专款”。2016年财政决算数据显示,广东、上海、福建等富裕地区同样接受了财政转移支付。在中国经济活动分布不均衡的现实情况下,转移支付存在的意义并不难理解。

当然,需要承认的是,财政赤字的计算本身存在广义和狭义之分。采用不同口径,得出的数据也有差异。例如,国际货币基金组织(IMF)工作人员报告采用一种广义口径计算得出中国2016年赤字率为12.25%。其计算方法为,“增扩概念的财政余额”=“增扩概念的净贷款/借款”-“净土地出售收入”,即净土地出售收入被视为融资。其中,增扩概念的财政数据将政府范围扩大到包括地方政府融资平台和其他预算外活动。

不过,这一计算方法引起了较大争议。IMF执行董事会在评估报告时认为:“这种概念倾向于根据借款目的和假定的政府支持而非实际上和法律上的偿付责任来定义政府债务。工作人员的债务分析方法虽有助于从另一个角度让我们对与‘增扩债务’相关的潜在风险保持警惕,但若忽视和低估中国独特的体制,将会误导对财政状况的评估,夸大财政的脆弱性并低估经济的长期增长潜力。”

目前,财政制度改革已被列入中国此轮深化改革的重点议程。2013年,中共十八届三中全会出台了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,明确要全面深化改革,财税体制改革恰恰是其中的重点内容。2014年,中央决定以《深化财税体制改革总体方案》为顶层设计,指导财税改革。

总之,从制度层面出发系统地看待问题,厘清概念并雕琢细节,更有助于理解宏观经济中的相关问题。

未经正式授权严禁转载本文,侵权必究。

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原作者对赤字概念和计算方法的“漠视”,不仅导致其计算的地方财政缺口失准,还导致其计算的全国财政缺口被大大高估。

图片来源:海洛创意

近日,一篇关于“中国财政的真相:25省负债,只有6省有盈余”的文章在网络上流传甚广。文章作者通过将各个省(直辖市、自治区)国地税收入相加,减去当地一般公共预算支出,得出所谓的“财政刚性缺口”。照此计算,2016年,只有广东(不含深圳)、江苏、浙江(不含宁波)、福建(不含厦门)、上海、北京和深圳等地有财政盈余,其他25省“财政缺口”共计4.8万亿元。

原作者还认为,上述六省一市总盈余(约3万亿元)外加央企上缴利润(5038亿元),即等于中央可动用资金总量(约3.5万亿元)。再考虑到2016年中央本级支出2.74万亿元,作者最后得出当年全国存在4万亿财政缺口(3.5万亿-2.74万亿-4.8万亿),并认为这只能依靠中央政府发行国债来弥补。

这一缺口数字远远高于2016年我国财政赤字2.18万亿元,为什么同样引用官方数字却有如此大的差异?地方“财政刚性缺口”的计算又存在哪些误导?

按照上述文章的计算公式,财政刚性缺口=国税收入(含代征关税)+地税收入(含非税收入)-一般预算支出。作者采用总量概念(不考虑分税制)匡算某省全部经济活动所产生的财政收入,试图推导该省对全国财政的“净贡献”。公式中的被减数没有太大问题,但将一般公共预算支出作为减数,以此计算所谓的“刚性缺口”并不精准。

在现有预算体系下,一般公共预算支出所对应的概念是一般公共预算收入。地方政府在制定一般公共预算支出时,应考虑到当年实际财政收入预算,这其中就包含来自中央政府的转移性支付(含税收返还)。倘若剥离转移性支付,那么各地确定的一般公共预算支出相比目前的实际规模会有所增减。换句话说,假如某经济不发达地区预期不会得到来自中央政府的转移支付,当地政府在制定预算支出时可能就不会那么“大手大脚”,所谓的“刚性缺口”也不会那么大。

此外,上述文章提出的“刚性缺口”的概念也有待商榷。一般公共预算支出包含了公共服务和经济建设两大类功能性支出,并非所有的支出都是“刚性”的。通俗来讲,刚性支出应该是各地政府“保运转、保吃饭”的支出,其规模应小于一般公共预算支出。

在现行财政体制下,理解财政收支需要从一个广义的收支体系来看待。简言之,就是理清“四本账”。2015年开始施行的新《预算法》规定,各级政府的全部收入和全部支出都应当纳入预算。据此,中国的中央、省、市、县、乡镇五级政府都建立了自己的预算体系,也就是各自的“账本”。每一级政府都有四本账:一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算。各级政府的这四本预算都要接受人民代表大会的审议监督,并向全社会公开。

因此,在讨论赤字或缺口问题时,除了考虑一般公共预算收入和一般公共预算支出外,还要考虑使用预算稳定调节基金、从政府性基金预算和国有资本经营预算调入资金、动用结转结余资金等因素。

按照财政部的解释,全国财政赤字=(全国一般公共预算支出+补充预算稳定调节基金+结转下年支出的资金)-(全国一般公共预算收入+调入预算稳定调节基金和其他预算资金+动用结转结余资金)

招商证券曾以此推断,给出了一个比较全面的计算地方财政收支差额的公式:地方财政收支差额=(地方一般公共预算支出+地方结转结余与补充地方稳定调节基金)-(地方一般公共预算本级收入+中央对地方税收返还和转移支付收入+地方财政使用结转结余及调入资金)。各省(直辖市)公布的一般公共预算收支决算表,正是按照上述分项明确列出,而且收入与支出之间存在互相权衡制约的关系。

而原作者对赤字概念和计算方法的“漠视”,不仅导致其计算的地方财政缺口失准,还导致其计算的全国财政缺口被大大高估。

第一,2016年中央非税收入约为6700亿元,这其中包含但不仅限于国有资本经营收入,也就是上述文章所说的央企上缴利润5038亿元。第二,上述文章在计算全国财政缺口时并没有计算“全国财政使用结转结余及调入资金”。2016年,这一规模为7226亿元(其中中央财政调入资金1315亿元),这些资金来自预算稳定调节基金、政府性基金预算、国有资本经营预算以及结转结余资金。第三,作者在计算时忽略了关税和船舶吨税收入。这两个税种由海关部门而非税务部门征收,因此不在国地税统计口径内,2016年,关税和船舶吨税收入分别为2603.75和48.02亿元。如果仅仅考虑这三个部分,作者在计算2016年全国财政缺口时就忽略了约1.16万亿元的收入。

如果我们按照原作者的公式(不考虑转移性支付和关税,并以一般公共预算支出作为减数),也可以尝试从全国总量数据得出一个所谓的“地方政府财政刚性总缺口”。

我们把原作者的公式扩展为:地方政府财政刚性总缺口=各地国税收入总和(含海关代征进口商品增值税、消费税)-全国出口退税总和+各地地税收入总和(含非税收入)-各地一般预算支出总和=全国税务部门组织税收收入(扣减出口退税)+全国海关代征进口商品增值税、消费税+地方非税收入总和-地方一般预算支出总和

根据财政部和国家税务总局公布的2016年数据,计算得出:地方政府财政刚性总缺口=115878亿元+12784.59亿元+22547.66亿元-160351.36亿元=9141亿元。但是,原作者31省(市)缺口(盈余)合计的结果为1.8万亿元(3万亿-4.8万亿)。

可以看出,即便按照原作者的计算思路,其总缺口与各地缺口加总结果也不能保持一致。这一方面是因为,原作者没有全部找出各地海关代征税收数据,国税收入中是否扣除出口退税也存疑。另一方面,作者在数据引用和计算方面本就存在错误。比如,其引用的广东省2016年国税收入(不含深圳)为12855.58亿元。实际上,当年广东省国税收入(不含深圳)为8434.90亿元,而深圳为4421亿元

再比如,原作者称“2016年,福建‘财政盈余’644亿,深圳2851亿,江苏5178亿,浙江5441亿,北京6390亿,上海7748亿,广东9301亿,合计起来,六省一市总共给中央财政带来了30373亿的贡献”。但显然,这里六项数据之和应该是3.755万亿元。

不过,原作者的思路还是有一定的可取之处。倘若能够基于四本预算、准确找出某地内生的那部分财政收入,同时准确判断“刚性支出”在全部支出中的比重,则可以判断该地“财政自给能力”的强弱。财政自给能力越强、刚性支出比重越低的地方,对于上级财政转移支付的依赖程度越低,反之亦然。

但是,在一个完整的收支系统内,不宜简单地将内生财政收入与转移支付割裂开来、甚至对立起来。“转移支付”也并非如上述文章所说是将“从富省收到的钱”转移给“入不敷出的穷省”。转移支付分为一般性转移支付和专项转移支付,前者由均衡性转移支付、民族地区转移支付等组成,用于弥补地方各级政府财政收支差额和相同级次不同地区财政收支平衡;后者是为实现特定政策目标补助给下级政府的专项支出,也就是通常意义上的“专款”。2016年财政决算数据显示,广东、上海、福建等富裕地区同样接受了财政转移支付。在中国经济活动分布不均衡的现实情况下,转移支付存在的意义并不难理解。

当然,需要承认的是,财政赤字的计算本身存在广义和狭义之分。采用不同口径,得出的数据也有差异。例如,国际货币基金组织(IMF)工作人员报告采用一种广义口径计算得出中国2016年赤字率为12.25%。其计算方法为,“增扩概念的财政余额”=“增扩概念的净贷款/借款”-“净土地出售收入”,即净土地出售收入被视为融资。其中,增扩概念的财政数据将政府范围扩大到包括地方政府融资平台和其他预算外活动。

不过,这一计算方法引起了较大争议。IMF执行董事会在评估报告时认为:“这种概念倾向于根据借款目的和假定的政府支持而非实际上和法律上的偿付责任来定义政府债务。工作人员的债务分析方法虽有助于从另一个角度让我们对与‘增扩债务’相关的潜在风险保持警惕,但若忽视和低估中国独特的体制,将会误导对财政状况的评估,夸大财政的脆弱性并低估经济的长期增长潜力。”

目前,财政制度改革已被列入中国此轮深化改革的重点议程。2013年,中共十八届三中全会出台了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,明确要全面深化改革,财税体制改革恰恰是其中的重点内容。2014年,中央决定以《深化财税体制改革总体方案》为顶层设计,指导财税改革。

总之,从制度层面出发系统地看待问题,厘清概念并雕琢细节,更有助于理解宏观经济中的相关问题。

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