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冯俏彬:要基建,更要减税

发债与投资要瞄准“补短板”,并适当改变方式与投资主体,同时要以大规模的减税来促进居民消费和企业复苏,扶持经济增长的内生动力源,从而让经济早日从“稳中有变”重回“稳中向好”的状态。

图片来源:视觉中国

(本文作者冯俏彬,系中央党校(国家行政学院)经济学部教授、博士生导师。文章仅代表个人观点。)

几天前,一则中国铁路总公司2018年铁路固定资产投资额将重返8000亿元以上的新闻刷爆微信圈,随后A股基建板块大幅崛起。这是正在拟议中的新一轮大基建、大投资图景中的一帧画面。再进一步讲,这是下半年更加积极的财政政策的先声。

积极财政政策的实质是扩张型的财政政策。一般而言,有三种政策工具可以选择:增加预算支出、增发债务、减税。1998年我国为了应对亚洲金融危机的冲击,当年增发国债1000亿元,并根据当时的情况主要用于国民经济急需的各类基础设施。此后这种操作就渐渐成了标准动作,在历次“促增长”中多次使用。随着我国经济运行进入新阶段,近年来投资对于经济的拉动作用已明显放慢,投资的边际收益不断下降。

当前,在我国经济运行的外部环境出现明显变化、经济由“稳中向好”转为“稳中有变”的特定情境下,通过增发债务,扩大投资确实对于稳住局面、增强预期有着重要的作用,更何况我国还存在着巨大的区域、城乡差距,基础设施、公用设施方面的投资仍有一定空间。

但结合当前我国经济的实际情况,我认为积极财政政策既要使用旧方法,更要引入新方式。简言之,就是发债与投资要瞄准“补短板”,并适当改变方式与投资主体,同时要以大规模的减税来促进居民消费和企业复苏,扶持经济增长的内生动力源。

一是新增的政府投资应侧重于补短板、调结构。始于2016年的供给侧结构性改革包括“三去一降一补”五个方面的内容,为了保持政策的延续性,当前的积极财政政策要主动对接到供给侧结构性改革,以“补短板”作为连接点,加大对中西部、农村基础设施、公用设施方面的投入,补齐道路、水利、环保、生态、交通等方面的短板。

二是要以发行规范的政府债务为主,严防地方隐性债务扩大。按今年政府工作的安排,2018年我国的赤字率为2.6%,全年可新增加发的债务总额为2.38万亿元,其中中央财政赤字1.55万亿元,地方财政赤字8300亿元。上半年,债务发行的速度的确较慢。国务院常务会议已确定,今年下半年将加快13500亿元地方政府专项债的发行,这是各方对于积极财政政策最大的期待,也是长期以来推动经济发展的熟稔运作。需要注意的是要防止一些地方政府“搭车”借债,造成隐性债务的膨胀。一个可行之策就是地方政府一律采取发行政府债券方式规范举债,债务数额要经财政部严格审计、要以规范的市场化程序发行且有对应的收入来源偿还,坚决制止各类隐性债务借机粉墨登场。

三是应当以PPP(政府与社会资本合作)为主要方式。从相当大的程度上讲,积极财政政策的实质就是扩大政府投资。当前各方面最担心的问题之一,就是实施积极财政政策会不会使中国经济重新回到主要靠政府投资的老路上?我认为,在当前的情形下,以政府投资来稳投资、稳增长、稳预期都是极其必要的,但是政府投资的方式应当“旧瓶装新酒”,由过去的直接投资为主转向政府与社会资本合作为主,努力寻求在投资主体、决策方式、运营管理、权责结构等方面的改善。

在过去的几年中,我国PPP发展很快,当然同时也存在很多问题。为今之计,一方面要继续规范PPP的管理,另一方面也不能“将孩子与洗澡水一直泼出去”,相反要努力使之成为今后政府投资的主要方式。在经过一轮大清理之后,目前PPP库中的项目质量已有很大提高,这客观上为新一轮积极财政政策的实施提供了充足的项目储备。更重要的是,PPP内含的政府与社会合作的一系列制度安排与设计,可以有效地克服政府直接投资的内在弊端,提高积极财政政策的效应。对此必须正面对待、高度重视。

四是减税降费要由“挤牙膏”转向“一揽子方案”。无论从哪方面看,新一轮的积极财政政策都应当更加倚重减税,而非大规模发债。目前,减税降费已进入下半场,重点应当从出台零零碎碎的减负条款转向建设“简明、公正、中性”的税收制度,大幅度整并税种,大幅度降低名义税率,大幅度降低社保费率,同时加快立法进程,提高减税的普遍受益程度,稳定和明确社会预期,全面优化营商环境,创造新一轮国际经济竞争的有利条件。

具体而言,一是致力于建设“简明、公正、中性”的税收制度,要在对整个政府收入体系进行重新整理的基础之上,加快税收法定工作。

二是大幅度整并政府收入体系。我国政府收入体系包括税、费、租、价四个部分,内涵、特点、管理等各不相同,要按“各归其位,各归其管”的原则,分别整理、制订相应的管理制度,形成税、费、租、价并行但相互间既区别也有联系的运行模式。其中特别要突出税收的主体地位,显著提高税收占政府收入的比重,可考虑结合我国到2020年实现国家治理体系和治理能力现代化的目标,逐渐提高这一比重到70%左右(现为50%左右)。

三是大幅度降低税率。要全面、深入梳理企业所得税的各类优惠政策,将此前仅适用于一些行业、一些地区甚至一些产业园区的政策中具有普遍价值的方面,上升到法规层面,正式纳入《企业所得税法》,以此收敛名义税率与实际税率之间的缺口。要加快增值税改革与立法,考虑到营改增后税基已大大扩大,应马上考虑调低税率,普通档的16%可大幅度下调到10%左右,同时以消费税从旁进行辅助调整。房地产税方面,在商议立法的过程中必须同步整并土地增值税、城市土地占用税、耕地占用税、契税等相关税种,消除税种重叠的现象。正在修改中的个人所得税,尚需精心设计、全面考虑,应当进一步将累计级数从7级减少到5级,同时拉大级距,高达45%的边际税率也有必要下调到与企业所得率基本相当的水平,以抑制强烈的避税动机。四是要大幅度降低社保费率。目前,我国单位和个人缴纳五项社会保险费率之和为39.25%左右,居全球前列,但与此同时社保的征收基数则是上年社会平均工资的60%,名实不符,负担过重。日前中办国内已公布了《国税地税征管体制改革方案》,明确从2019年1月1 日起将社保全部转由税务部门征收,按实发工资计交的技术条件已完全具备。建议尽快研究下调社保综合费率的方案,多名研究者的测算表明,我国社保费率完全可以下调到25%左右。

综上,笔者以为,在新一轮积极财政政策呼之欲出之时,一方面要努力发挥其促投资、稳增长的正面效应,注意防止和克服此前的一些缺陷和问题,同时灵活运用积极财政政策的多种政策工具,加大减税降费的数量与质量, 内外同时着力,打造我国经济运行的稳定格局,早日重回“稳中向好”的状态。

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