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深圳拟对海域使用权市场化管理,专家:环保应成为首要考核

深圳公布建立海域使用权公开出让制度,允许海域使用权转让、抵押、出租、继承,在海域使用权转让过程中,环境保护无疑成为最重要的考量因素之一。

图片来源:视觉中国

记者|梁 宙

编辑|吴 涛

“寸土寸金”的深圳正在将目光投射到无垠的海洋。

拥有1145平方公里海域面积,以及260公里海岸线的深圳,随着“建设全球海洋中心城市”的提出,这座城市向海洋要资源和空间的步伐也在加快。在此之前,深圳的经营性用海一直以审批为主,现在这种方式正在发生着改变。

2018年12月10日公布的《深圳经济特区海域保护与使用条例(草案)》(下称《条例》)中,深圳明确提出,海域使用权可以通过申请批准或者招标、拍卖、挂牌方式取得,海域使用权可以依法转让、抵押、出租、继承。

《条例》要求,通过招标、拍卖、挂牌方式出让海域使用权的,市海洋主管部门应当在征求有关部门意见后制定出让方案,报市政府批准。出让方案应当明确出让海域的位置、界址、面积、现状、用途、用海方式、用海类型、规划条件、使用年限、出让方式、出让价款以及利益相关者处理情况等内容。

这也意味着,深圳辖区内的海域使用权正在建立市场化机制,海域使用权将和土地使用权一样可以流转。北京大学法学院教授尹田对界面新闻记者表示,深圳为海域使用权出让制度立法是一个进步,是改革的一个成果。

“业内一直都主张在一定情况下建立海域使用权出让制度,深圳要建立海域使用权出让制度,最重要一点在于能否建立完善的海域使用权流转二级市场。”尹田说。

实际上,我国对海域使用权的探索已有很长的时间。1993年,我国财政部与国家海洋局于联合发布了《国家海域使用管理暂行规定》,初步确立了海域使用证和海域使用金制度。

2007年,我国《物权法》确认了海域使用权,明确了它的用益物权地位。其中,《物权法》中第四十六条规定,矿藏、水流、海域属于国家所有;第一百二十二条规定,依法取得的海域使用权受法律保护。

2002年我国开始实施的《海域使用管理法》规定,除了申请审批外,海域使用权可以通过招标或者拍卖的方式取得。根据规定,海域使用权最高期限为:养殖用海十五年;拆船用海二十年;旅游、娱乐用海二十五年;盐业、矿业用海三十年;公益事业用海四十年;港口、修造船厂等建设工程用海五十年。

2018年7月5日,国家海洋局发布《关于海域、无居民海岛有偿使用的意见》提出,制定海域使用权转让管理办法,明确转让范围、方式、程序等,转让由原批准用海的政府海洋行政主管部门审批。研究建立海域使用权分割转让制度,明确分割条件,规范分割流程。

同月,海南省海洋与渔业厅发布《海南省无居民海岛开发利用审批办法》,明确单位或个人可申请开发利用无居民海岛,将用于娱乐、港口等行业。

中南财经政法大学教授乔新生表示,海南省已经开放了无人海岛的使用,对无人海岛可以由个人开发,开放海域使用是自然而然的事情,是大势所趋。

“但是在我们国家海域使用,涉及到环境保护,涉及到国家主权维护等一系列的问题,要建立海域使用权流转二级市场,还需要完善我国现行法律中的具体规范。”乔新生对界面新闻记者说。

在我国,海域使用权与土地使用权有着相似的地方,业内也经常将两者进行比较。尹田称,海域使用权出让制度,应当比较我国的土地出让制度,因为海域使用权的管理和土地使用权的管理情况有着相同的地方,如都是不动产,都是稀缺性的财产。

近年来,我国农村土地使用权和宅基地使用权也经历了一系列改革。2015年11月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《深化农村改革综合性实施方案》正式提出,深化农村土地制度改革的基本方向是:落实集体所有权,稳定农户承包权,放活土地经营权。

今年1月,原国土资源部部长姜大明在2018年全国国土资源工作会议上提出,要完善农民闲置宅基地和闲置农房政策,探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”,落实宅基地集体所有权,保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权,适度放活宅基地和农民房屋使用权。

“海域使用权是不是一个商品,取决于海域使用权取得后能不能再次把它转让出去,”尹田说,海域使用权如果是分散在每家每户不能流转,对海域使用的现代化、规模化有着影响,很难建立起很大的养殖场。

同时,尹田指出,海域使用权和土地使用权也有着不同的地方,如海域使用权涉及到自然资源保护、生态平衡、国防等一系列重大问题。

由于海洋环境具有脆弱性和异变性,在对海洋开发的同时,海洋生态环境保护成为了首要的考量因素。乔新生称,在有关使用权转让的过程中尤其要注意环境保护与开发的关系,如果由于海域开放使用而导致环境污染,那么会得不偿失。

《条例》规定,自然岸线纳入海洋生态保护红线予以重点保护。任何单位和个人不得擅自改变自然岸线,严格限制建设项目占用自然岸线。确需占用的,应当严格进行论证和审批,并按照占补平衡原则,对自然岸线进行整治修复,保持岸线的形态特征和生态功能。

对划定为严格保护的自然岸线,除国防安全需要外,禁止在保护范围内建设永久建(构)筑物、围填海、开采海砂、设置排污口等损害海岸地形地貌和生态环境的活动。

《条例》也明确了破坏环境行为的法律责任。如在海洋自然保护区、重要渔业水域、海滨风景名胜区和其他需要特别保护的区域新建入海排污口的,由环保主管部门责令其关闭,并处十万元以上二十万元以下罚款。

此外,未经批准或者弄虚作假骗取批准进行填海的,应退还非法占用海域并恢复海域原状,没收违法所得,处以非法占用海域期间内该海域面积应当缴纳的海域使用金二十倍罚款,造成生态破坏的,依法承担赔偿责任。违法所得无法明确的,按照二百万元以上四百万元以下的额度进行没收。

易居研究院智库中心研究总监严跃进提出,海域使用权转让过程中,环保考核应成为首要的考核,这一点过关才可以上马项目。其次,不搞分散式开发,这样容易形成千疮百孔。他还建议,采用集中式开发,重视原生态海景资源旅游,而不要进行太多的改造。

目前,我国海域使用权市场尚未完全建立起来,在海域使用权转让时也需要解决一系列问题。乔新生认为,海域使用权转让需要考量:环境保护主体责任;涉及到权利义务的配置,如果出现不平衡,法律如何处理;涉及到国家主权问题,如果转让给外国人或者有一定政治背景的人,损害国家利益怎么办;在开发利用过程中,如果损害当地居民的利益该怎么办;以及使用权转让时,必须考虑到中国加入的联合国海洋法公约,以及其他相关的法律。

尹田则建议,海域使用权从各方面性质、法律特征都跟土地类似,所以海域使用权的设立、转让、登记制度都需要和土地使用权的制度相配套。另外,海域使用权需要商品化,但是它又是特殊商品,涉及到一些公共利益,在管理上需要加强。

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