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征求了5年意见的新预算法条例终于落地:强化央行对地方国库的经理权

8月20日晚,《中华人民共和国预算法实施条例》正式公布。文件在《预算法》的基础上对预算公开透明和预算编制工作等方面进行了细化。在国库管理工作上,文件确认并强化了央行对地方国库业务的经理权。

图片来源:人民视觉

记者 樊旭

自征求意见稿发布5年后,预算法实施条例终于落地。

中国政府网周四发布消息,李克强总理签署国务院令,公布修订后的《中华人民共和国预算法实施条例》,自2020年10月1日起施行。该实施条例修订草案于2015年6月开始征求公众意见,历经数年修改后,终于今年7月15日国务院常务会议上通过。

修订后的《预算法实施条例》是对2015年新预算法的细化规定,将近年来财税体制改革和预算管理实践成果以法规形式固定下来。条例共有8章97条,涵盖预算编制、预算执行、决算等多方面内容。

修改了5年前预算法条例,有哪些看点?

深化预算公开透明

作为财税体制改革的一大方向,预算公开透明是新条例的核心之一。最终公布的条例基本采纳了草案的提议。

比如,条例明确,一般性转移支付向社会公开应当细化到地区。专项转移支付向社会公开应当细化到地区和项目。部门预算、决算应当公开基本支出和项目支出。部门预算、决算支出按其功能分类应当公开到项;按其经济性质分类,基本支出应当公开到款。

各部门所属单位的预算、决算及报表,应当在部门批复后20日内由单位向社会公开。单位预算、决算应当公开基本支出和项目支出。单位预算、决算支出按其功能分类应当公开到项;按其经济性质分类,基本支出应当公开到款。

此外,和5年前公布的草案相比,在预算公开透明的问题上,最终公布的条例还做了进一步添加。文件提出,政府债务、机关运行经费、政府采购、财政专户资金等情况,也要按照有关规定向社会公开。

这些要求符合近年来国家对于增强政府预算和理财透明度的要求。早在2014年,国务院发布的《关于深化预算管理制度改革的决定》就对实施全面规范、公开透明的预算制度进行了明确指示——增强政府理财工作的透明度,减少政府自由裁量权,让财政资金在阳光下运行。

完善预算编制工作

提高财政资金使用实效是预算管理制度改革的另一个核心问题。最终发布的条例和草案基本一致。

条例指出,县级以上各级政府应当按照本年度转移支付预计执行数的一定比例将下一年度转移支付预计数提前下达至下一级政府。除据实结算等特殊项目的转移支付外,提前下达的一般性转移支付预计数的比例一般不低于90%;提前下达的专项转移支付预计数的比例一般不低于70%。

在实际操作中,提前下达转移支付预计数的做法已经在中央财政层面实施已久。近年来,中央财政在每年10月底前将下一年度对地方转移支付的预计数提前下达到地方财政部门。

财政部预算司副司长郝磊在今年3月的新闻发布会上表示,这是为了增强地方财政预算编制的完整性,也是帮助地方提前做好项目实施的准备。

明确国库职权分工

重新界定财政和央行在国库管理的职责,是最终条例和5年前草案的关键区别之一。

5年前的草案提出“地方国库业务由中国人民银行分支机构办理”,而最终公布的条例将“办理”改为了“经理”,一字之差,立法含义不同。

2015年公布的新《预算法》第五十九条规定:“中央国库业务由中国人民银行经理”,这就是赋予了央行国库监督权。而草案将“经理”变成了“办理”,其实质上是弱化了央行经理国库制度。“经理”是经营管理的意思,而“办理”只是接受委托办好业务,两者的区别是要不要部门间的监督制衡。 

复旦大学经济学教授韦森对界面新闻表示,新的表述与《预算法》基本保持了一致,“这个修改是对央行的经理权以及国家金库的统一性和完整性进行了强调”。

《预算法》规定“中央国库业务由中国人民银行经理,地方国库业务依照国务院的有关规定办理”,条款中的“国务院有关规定”包括现行的行政法规《国家金库条例》、国务院文件《关于深化预算管理制度改革的决定》,这些规定明确指出,不论是中央国库,还是地方国库都是由中国人民银行经理。

此外,最终公布的条例还删除了草案提到的由各级财政部门“定期检查中国人民银行经理国库业务、中国人民银行分支机构和有关银行业金融机构办理国库业务的职责履行情况”的段落,进一步强化央行在国库管理中的经理角色地位。

关注政府债务风险

政府债务风险一直是各界的关注点,最终公布的实施条例也对该问题进行了着重强调。

除了延续草案提出的按照有关规定向社会公开政府债务的要求外,条例还明确,财政部和省、自治区、直辖市政府财政部门应当建立健全地方政府债务风险评估指标体系,组织评估地方政府债务风险状况,对债务高风险地区提出预警,并监督化解债务风险。

此外,条例还对地方政府债务余额限额管理进行规范。条例指出,各省、自治区、直辖市的政府债务限额,由财政部在全国人民代表大会或者其常务委员会批准的总限额内,根据各地区债务风险、财力状况等因素,并考虑国家宏观调控政策等需要,提出方案报国务院批准。各省、自治区、直辖市的政府债务余额不得突破国务院批准的限额。

财政部部长刘昆周五在《经济日报》刊文指出,这些规定有利于建立规范的地方政府举债融资机制,进一步加强地方政府债务管理,加强各方面对地方政府债务的监督,切实防范和化解债务风险,促进经济社会事业持续健康发展。

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