7月25日，《上海市农村集体资产监督管理条例（草案）》（以下简称《条例(草案)》）提交上海市人大常委会一审。据悉，近年来，上海市农村集体资产不断增值，镇、村、组三级拥有集体总资产已经超过5300亿元。

农村集体产权制度改革急需立法规范

在上海市十四届人大常委会第三十九次会议上，上海市农业委员会主任张国坤介绍，近年来，上海市积极推进农村集体产权制度改革。截至2017年6月底，已累计完成改革1624个村，占总村数的96.8%；49个镇完成改革，占总镇数的40.2%。经营好、管理好农村集体资产，对于维护农民合法权益，增加农民财产性收入，让广大农民分享改革发展成果，具有重大的现实意义。

与此同时，上海市农村集体资产监督管理面临一些问题和困难：

一是组织法层面，在农村集体产权制度改革过程中，集体经济组织长期“借用”有限责任公司这一形式。公司“一股一票”等治理结构与农村集体经济组织“一人一票”等合作经营、民主管理的理念不协调。

二是行为法层面，农村集体资产经营规范较为原则，部分地区存在经营收益不清、分配不公、成员的集体收益分配权缺乏保障等现象，个别地区出现少数人侵占农村集体资产的情况。

三是监督法层面，农村集体资产监督管理体制有待进一步完善，各级农委和农经站实际履行监管职责，但监管依据不充分、监管手段不健全，在实践中容易引发矛盾。

“上述问题，迫切需要通过地方立法建立健全相应的制度规范予以解决。”张国坤表示。

近年来，随着城市化进程的不断加快，上海市农村集体经济的规模不断增长，每年增幅达6-8%。去年，已有379个村级集体经济组织、14个镇级集体经济组织进行了收益分红，总金额达15亿元，惠及成员147万人，人均分红1015元。

张国坤指出，通过立法，进一步巩固农村集体产权制度改革成果，有利于激发体制机制活力，促进农村集体资产保值增值，发展壮大农村集体经济，也有利于让农民分享改革开放和现代化的成果，促进农民持续增收。

《条例(草案)》共7章47条，分为总则、权属确认、组织机构、经营管理、指导监督、法律责任和附则。

明确农村集体资产范围与份额量化

《条例(草案)》明确农村集体资产范围与份额量化。明确农村集体资产的范围，做到“家底清楚”，是进行 产权制度改革的起点，也是本次立法需要明确的重要问题之一。

目前，上海市已经基本完成了农村集体资产的清产核资。《条例(草案)》主要是在《物权法》等上位法的框架内，对相关概念进行细化，将上海市的做法予以固化：明确农村集体资产是“乡镇、村、组农村集体经济组织全体成员集体所有的资产”。同时，通过列举进一步阐释该资产的范围。

2016年12月，中共中央、国务院印发了《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，《意见》提出“将农村集体经营性资产以股份或者份额形式量化到本集体成员，作为其参加集体收益分配的基本依据”，“对政府拨款、减免税费等形成的资产归农村集体经济组织所有，可以量化为集体成员持有的股份”。结合实践，《条例（草案）》对“应当量化”、“可以量化”以及除另有规定外“不得量化或者分配”的资产作了明确。

同时，《条例(草案)》提出了份额管理，主要包括四方面内容：

其一，成员及其份额等基本信息由农村集体经济组织登记，并报乡镇农村经营管理机构备案。

其二，为了保证份额的基本稳定，参照土地承包管理制度，规定户内总份额“生不增、死不减”，同时明确“章程另有规定的除外”。

其三，为了防止“农村集体经济被外部资本侵吞、非法控制”，规定份额可以在本集体经济组织成员内部转让、赠与，也可以由本集体经济组织赎回，不得向本集体经济组织成员以外的人转让、赠与。

其四，为了防止“农村集体经济由内部少数人侵占、非法处置”，规定成员持有的总份额“不得超过农村集体经济组织章程规定的上限”。

《条例(草案)》明确了农村集体经济组织成员及其权利。

考虑到农村集体经济组织的情况千差万别，难以在地方性法规中对成员确认条件等作出“一刀切”的规定，《条例(草案)》采取了“实体+程序”的方式，即“自农村高级农业生产合作社成立以来，在乡镇、村、组集体生产生活的人员，经农村集体经济组织民主程序确认，成为该集体经济组织成员”，同时强调“成员确认应当综合户籍关系、农村土地承包关系、对农村集体资产积累的贡献等因素”。

关于成员享有的权利，《条例(草案)》规定，“农村 集体经济组织成员对农村集体资产的经营管理依法享有知 情权、表决权、收益权、监督权等权利。因工作、生活等原因与集体经济组织不再具有生产生活关系的，不享有表决权，但是农村集体经济组织章程另有规定的除外。”

健全农村集体资产经营管理规则

进一步明确农村集体资产的经营管理规则，对于巩固产权制度改革的阶段性成果，保护农村集体经济组织和成员的合法权益，具有重要意义。

为此，《条例(草案)》作出四方面规定：

建立管理制度。规定“农村集体经济组织应当建立 和完善农村集体资产经营管理、责任考核和风险控制等制度”，并进一步明确其开展经营活动“应当依法签订书面合 同”，鼓励“进场交易”，按照规定开展财务管理，进行资产评估等。

防范经营风险。为了避免农村集体经济组织卷入他 人的经济纠纷之中，损害集体经济组织和成员的权益，规定 “农村集体经济组织不得为他人的债务提供担保，但被担保人为本集体经济组织控股企业的除外”。还明确了集体资产定期清查核实制度，规定清查核实结果应当“经成员大会或者成员代表会议确认”。

强化信息公示。《条例(草案)》规定农村集体资产的运行情况、农村集体经济组织设立企业的资产运行情 况、相关管理人员工作报酬和经济责任审计情况等，应当定期向成员公示。

规范收益分配。为了平衡集体与成员之间的利益关系，保持集体资产一定的体量，规定“农村集体经济组织当年的净收益应当在弥补亏损、提取公积金和公益金后，按照本条例和章程的规定进行分配”，并对公积金和公益金的提 取比例、用途等作了规定。

为了促进农村集体经济组织健康发展，有必要全方位强化对农村集体资产经营管理的监督机制。《条例(草案)》要求，作为独立法人，农村集体经济组织应当用好、用足内部监督手段。在行政监督方面，《条例(草案)》从上海市实践出发，对农村集体资产监督体制做了进一步完善:明确农村经营管理机构的职责、明确农村经营管理机构的检查职权、创新监督手段。同时，《条例(草案)》规定了人大对于农村集体资产管理情况实施监督的制度。

推进农村集体产权制度改革的重要目标之一，就是“真正让农民成为改革的参与者和受益者”。为此，《条例(草 案)》分别从加强内部沟通、明确赔偿责任、加强行政监督、寻求司法救济等四个层次对农村集体经济组织及相关人员的权益保护作出了规定。《条例(草案)》还明确了对行政机关工作人员违法行为的责任追究，从而进一步强化对农村集体资产管理的监督。