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【年度盘点之财政篇】“疏堵结合”严防地方债务风险

一方面,今年中国政府以前所未有的力度控制地方政府债务风险,另一方面,推出土地和收费公路专项债,为地方融资提供新的途径。

图片来源:视觉中国

2017年,随着中国宏观政策的主要着力点由“稳增长”转向“防风险”,严控风险地方政府债务风险成为财政领域工作的重点,一些新的思路和做法开始付诸实践。其中,“堵后门、开前门”成为中央管控地方政府债务的主线。

一方面,今年中国政府以前所未有的力度控制地方政府债务风险,突飞猛进的政府与社会资本合作(PPP)也被纳入风险管控范畴;另一方面,推出土地和收费公路专项债,为地方融资提供新的途径。

严堵违规融资后门

自2014年来,防范地方政府债务风险已经成为宏观经济政策中的重要一环,特别是2015年起新预算法实施,为规范地方政府举债融资提供法律依据。此外,国务院2015年底明确,将在三年左右的过渡期内,通过发行地方政府债券置换存量政府债务中非政府债券形式的债务。这项工作近两年来推进效果明显。14.34万亿元地方政府存量债务中,目前尚存4.12万亿元置换空间。

财政部数据显示,截至2016年末,我国地方政府债务15.32万亿元,地方政府债务率(债务余额/综合财力)为80.5%。财政部副部长刘伟表示,这一数据低于国际通行警戒标准。

今年以来,地方债管理进一步加码。

1月,财政部首次向地方政府发函追责,将地方违规举债名单曝光。5月,财政部等六部委联合印发了进一步规范地方政府举债融资行为的通知,要求各地排查融资担保,禁止借道PPP变相举债。同月,财政部发出坚决制止以政府购买服务名义违法违规举债的通知,要求严格规范政府购买服务预算管理,严禁利用或虚构政府购买服务合同违法违规融资。

7月,五年一次的全国金融工作会议上,地方债风险管控得到了中央高层的明确指示。中共中央总书记习近平指出,“各级地方党委和政府要树立正确政绩观,严控地方政府债务增量,终身问责,倒查责任。”

中央首次对地方政府债务提出“终身问责”,有效抑制了新增债务增速。根据《中国证券报》汇总的数据,今年1-11月,地方债发行总量约4.33万亿元。相比之下,2016年地方债发行规模达6.04万亿元,同比增长58%。

地方债务管控“堵后门”的举措延续直至年底。12月18日,财政部要求进一步规范地方政府注资行为。财政部明确指出,地方政府向包括国有企业在内的各类主体注资后不得以任何形式要求其替政府融资,不得新增各类隐性债务,地方政府不得将公益性资产、储备土地等注入国有企业等各类主体。可以看出,对于隐性债务的防控更趋细化和精准化。

PPP监管风暴

作为创新性融资方式,PPP近年来在中国取得空前发展。财政部数据显示,截至9月末,全国入库项目14220个,累计投资额为17.8万亿元,覆盖31个省(自治区、直辖市)及新疆生产建设兵团和19个行业领域。

中央推广PPP模式的初心,是为了推动公共服务领域供给侧结构性改革,引入市场机制和资源,提升管理能力,促进公共服务提质增效。然而在实际操作过程中,一些地方政府将其变为一种新的融资手段,导致债务规模增长较快。在宏观政策着重强调防风险的背景下,PPP突进式发展背后隐藏的风险也成为监管的对象。

11月1日,财政部PPP工作领导小组组长、副部长史耀斌公开表示,要高度警惕PPP实践中的隐性风险。这是自2013年中国大力推广PPP模式以来,在任部委官员首次承认PPP与地方隐性债务的关联。PPP监管风暴随之而来。

先是有媒体曝光,北方某省多条地铁和公路项目被叫停,其中包括已经进入建设期的项目。11月16日,财政部发布《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》,通过负面清单严控新项目入库,并对总投资超17万亿元的万余个PPP入库存量项目进行集中清理,要求各地政府清退不合规项目,清退任务须在2018年3月底前完成。

可以预计,在防止地方财政风险进一步加剧的背景下,今后可能还会有更多的项目被叫停或延缓,尤其是地方财政收入和基建需要的资金总量不匹配甚至完全背离的一些项目。

与此同时,为了使PPP回归本源和初心,中央近期出台政策,一方面要求各中央企业对PPP业务实行总量管控,另一方面为民间资本参与PPP进行背书。财政部信息显示,截至9月底,落地的国家示范项目中民企占比仅34.7%。

11月17日,国资委下发《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》,文件要求各中央企业对PPP业务实行总量管控,从严设定PPP业务规模上限防止过度推高杠杆水平。两周后,国家发改委网站发布《关于鼓励民间资本参与政府和社会资本合作(PPP)项目的指导意见》,要求除国家法律法规明确禁止准入的行业和领域外,一律向民间资本开放,不得以任何名义、任何形式限制民间资本参与PPP项目。

专项债探路

在严格遏制违法违规融资担保行为、严防隐性债务的同时,今年地方债管理的另一大亮点是专项债发行出现实质性的突破。

6月和7月,财政部先后推出土地储备、收费公路两个专项债品种。紧接着,财政部8月发布通知,允许地方政府发展实现项目收益与融资自求平衡的专项债券品种。这份通知被业界普遍认为是为全面建立发展中国版的地方政府“市政项目收益债”打开了通道,未来如港口、机场、供水设施、供气设施等准公共产品均有望纳入发债范围。

地方政府一般债和专项债都是为公益性事业发展募集资金,区别在于没有收入的公益性事业由地方政府发行一般债券融资,主要以一般公共预算收入偿还;有一定收益的公益性事业由地方政府通过发行专项债券融资,以对应的政府性基金或专项收入偿还。

财政部称,试点发行项目收益专项债券,有利于丰富地方政府债券品种、完善地方政府债券发行机制、提高专项债券流动性,提升地方政府债券市场化程度,吸引更多社会资本投资地方政府债券,发展和完善地方政府债券市场。

业界认为,专项债额度的推出表明中央对地方债务的调控越来越到位、越来越精准。由于地方债务在不同行业之间存在结构性问题,未来若能在污染治理、新能源等领域推出专项债,长远来看将有利于经济结构的调整。

据财政部统计,截至9月底,今年已有14个省份发行土地储备专项债券125只共计1589.5亿元,5个省份发行收费公路专项债券13只共计253亿元。

此外,地方债发行渠道市场化的探索也在推进。来自上海交易所的数据显示,自2016年11月11日首单上海政府债券在上交所成功发行以来,截至2017年11月16日,已有19个省(自治区、直辖市或计划单列市)在上交所发行地方政府债券,累计发行次数30次,发行规模达8187亿元,债券类别涵盖一般债券、专项债券、土地储备专项债券和收费公路专项债券。深圳交易所方面,随着福建省11月16日通过财政部深交所政府债券发行系统成功发行226亿元地方债,今年在深交所公开招标发行的地方政府债券总规模已近1200亿元。

总结

无论是禁止地方政府违规担保,还是严控PPP数量和质量,这些措施都是旨在实现地方财政和经济的可持续发展,为未来符合标准的项目融资和投资留下了空间。

12月8日,中共中央政治局会议研究2018年经济工作,明确指出推动高质量发展是当前和今后一个时期确定发展思路、制定经济政策、实施宏观调控的根本要求。会议再次强调防范化解重大风险,要使宏观杠杆率得到有效控制。

因此,不管是从经济增长情况和驱动因素看,还是从防风险去杠杆看,今后基建热潮再次出现的可能性很低。

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