“限塑令”自2008年施行之前，中国是全球最大的塑料袋使用国，日使用量为30亿个。十年后，不但超市、餐饮行业、集贸市场等场所使用塑料袋现象仍然普遍，随着电商、快递、外卖等新业态的发展，塑料餐盒、塑料快递包装的消耗量又巨幅增长。

“限塑”十年，为何塑料垃圾污染仍未解决？2018年1月初，国家发改委环资司在发改委官网开设了名为“我为塑料垃圾污染防治建言献策”的专栏，邀请社会各界人士在1月5日至1月31日期间，围绕不同领域塑料制品的管理要求，提出意见建议。

如今征求意见阶段即将结束，国家发改委尚未发布相关结果。界面新闻注意到，有环保人士直接提出将“限塑”升级为“禁塑”，还有人反对以“可降解材料”替代塑料包装。各方争论之下，塑料垃圾污染防治究竟路在何方？

离不开的塑料袋

2018年1月29日傍晚，周华（化名）在一家位于北京海淀的连锁超市内消费48元5角，其中包含一只中号塑料袋的费用。接着，他在附近一家餐馆吃晚饭，服务员为他免费打包了剩菜。周华还在小区楼下的水果店买了几只苹果，店主没有向他额外收取塑料袋的费用。

对于周华这样的普通打工群体来说，“限塑令”背后的污染困境和环保愿景显然是他们难以在实际生活中的体会到的，“塑料袋是最方便的选择。”周华无奈地表示，他不可能每天都带着购物袋和饭盒出门，也不可能把苹果直接捧在手上回家。

这是“限塑令”施行以来的第十年。2007年12月31日，国务院下发了《国务院办公厅关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》（简称“限塑令”），规定从 2008年6月1日起，在全国范围内禁止生产、销 售、使用厚度小于0.025毫米的塑料购物袋，在所有超市、商场、集贸市场等商品零售场所实行塑料购物袋有偿使用制度，一律不得免费提供塑料购物袋。

据国家发改委估计，“限塑令”实施一年间，全国超市塑料袋使用量减少了2/3 左右，减少塑料消耗约27万吨。但是尴尬的是，十年后，超市、餐饮行业、集贸市场等场所使用塑料袋现象仍然普遍，与此同时，随着电商、快递、外卖等新业态的发展，塑料餐盒、塑料快递包装的消耗量又在快速上升。

据《2017中国快递领域绿色包装发展现状及趋势报告》显示，2016年，全国快递业塑料袋总使用量约147亿个。另据媒体2017年11月报道，饿了么、美团外卖、百度外卖三大外卖平台日订单量总和在2000万单左右。有环保组织调研发现，每单外卖平均会消耗3.27个一次性塑料餐盒/杯，这意味着外卖每天消耗的餐盒超过6000万个。以每个餐盒5厘米高计算，摞起来高度相当于339座珠穆朗玛峰。

面对普通公众和企业单位对塑料袋的上瘾式消费，官方层面也曾动用经济手段整治。2016年，广州工商局检查14766户经营商，发出63份违规使用超薄塑料袋的《责令改正通知书》，罚款640元，平均一户10元。但是，此类手段“没有威慑力，至今广州大部分集贸市场仍然使用违规塑料袋。”时隔两年，笔触媒环境科学工作室研究策划总监姚佳这样评价这项政策。

“商贩会把免费使用塑料袋作为兜售生意的手段，当大家都这么做的时候，执法力量跟得上来吗？”中国政法大学教授胡静告诉界面新闻，“限塑令”之所以难以执行，还存在另一项问题：执法力量有限，而违法者的面却很广。

“限塑令”实施一周年后，厦门大学公共事务学院行政管理专业博士蒋文能等人对这项政策进行了研究，并发表了题为《管理、治理与公众参与》的论文。文章指出，经济杠杆是“限塑令”的主要政策工具，其意图在于通过惩罚和让消费者承担治理“白色污染”责任来减少塑料袋的使用量，同时间接地培养消费者的环保意识。但“限塑令”在运用经济杠杆上是不成功的。首先，它撇开了激励，一味地惩罚，不恰当地让商家从“限塑令”实施中获取了利润，从而免除了其承担治理“白色污染”的责任；让消费者独自承担了治理“白色污染”的责任。对此，广大消费者一直耿耿于怀，怨气重重，其参与的主动性自然大打折扣。

发改委请全社会出谋划策

十年“限塑”效果难言满意，于是官方寄希望于借助民间智慧。2018年初，国家发改委环资司在发改委官网开设了名为“我为塑料垃圾污染防治建言献策”的专栏，邀请全社会围绕不同领域塑料制品的管理要求，提出意见建议。

征求意见的范围包括：一、对具备限制或禁止使用塑料制品的消费场景、作业工序以及商品品类等的建议；二、对已有成熟替代方案(如布袋、纸基包装、可降解材料等)，具备推广应用替代产品的情形的建议；三、对尚不具备禁止使用或替代条件，需对塑料制品使用进行规范管理的情形的建议；四、其他有关防治塑料垃圾污染的意见和建议。 

发改委环资司同时表示，正在研究制定防治塑料垃圾污染的政策文件，按照“限制一批、替代一批、规范一批”的原则，对不同生产、生活、消费等情形中使用的塑料制品，分领域、分品类提出政策措施。

“与以往在‘征求意见稿’的基础上征求意见、甚至政策出台后才公之于众的情况不同，此次国家发改委在形成征求意见的政策文本之前，就开放了公众参与的窗口，并不多见。”环保组织“零废弃联盟”成员谢新源表示。

为了给发改委出谋划策，“零废弃联盟”召集多个关注固废问题的环保组织专门召开研讨会。创业者孙威在会上建议，应禁止电商使用一次性塑料制品。环保组织“天津绿邻居”成员安旭在“零废弃联盟”的研讨会上提出，对于塑料垃圾，应完善法规化治理，力争出台限塑料袋法，明确、加大处罚力度。

笔触媒环境科学工作室研究策划总监姚佳也向发改委提交了一份建议。她提出，对于销售不符合国家相关标准的塑料购物袋的商品零售场所，应加大处罚力度，将“由工商行政管理部门依据《中华人民共和国产品质量法》等法律法规予以处罚”改为“可视情节处以20000元以下罚款”。她解释道，按照《商品零售场所塑料购物袋有偿使用管理办法》第十六条规定，商品零售场所违法采购塑料购物袋，将“由工商行政管理部门责令改正，并可视情节处以20000元以下罚款。”

“零废弃联盟”最终提交给发改委的建议指出，应当从源头控制一次性塑料产品、塑料包装的生产和使用，禁用“问题塑料产品”。比如，以塑料购物袋为代表的塑料薄膜，质量轻且难以清洗，回收成本高造成难以回收。应当对塑料袋征收高额环保税；或将“限塑令”升级为“禁塑令”，而采用布袋押金制等替代方案。

同时，对包括快递包装、酒店一次性用品在内的各类一次性塑料制品，都应当对替代方案和替代产品进行重新设计，并提供政策优惠，引导社会创新者和资本进入上述领域，形成商业模式，打造新型产业增长点。

“零废弃联盟”还提到，垃圾分类与塑料回收再利用相辅相成。尤其是做好干湿分类，废塑料就不会被污染，回收利用难度和成本都会大大降低，回收量也将大幅度增加。

2017年11月2日，国家发改委主任何立峰在十二届全国人大常委会第三十次会议联组会议上表示，接下来相关部门将会一起研究如何调整“限塑令”，对电商、快递、外卖等行业制定塑料袋使用规范，限制不可降解塑料包装袋的使用，同时督促地方特别是城市加大落实力度。当天，国家邮政总局、国家发改委、科技部等十部门联合发布《关于协同推进快递业绿色包装工作的指导意见》。该文件提出，到2020年，可降解的绿色包装材料应用比例将提高到50%。

不过，由“可降解材料”替代塑料包装受到了专家质疑。清华大学环境学院教授刘建国在接受《人民日报》采访时表示，“可降解餐盒通常要比一次性塑料餐盒重不少，如果只是部分可降解，就没有太大意义；即使是完全可降解，也需要在特定条件下经历半年到两年才能降解，并不是马上就会‘消失’，废弃后一样需要作为垃圾收集运输处理。”

谢新源也表示，“可降解材料”存在不少问题。首先，由于缺乏相关标准，市面上很多“可降解材料”只能部分降解、从而碎片化。其次，即使是真正完全可降解的包装，也会因为消费者无法分辨或不分类，或缺乏单独的回收处理体系，而和普通塑料包装一样进入填埋场或焚烧厂，无法真正降解。第三，可降解材料从本质上说仍然是一次性使用，若生产量过大，同样会消耗大量资源，产生大量废弃，带来新的问题。

“禁塑”是否可行？

“‘限塑令’试图通过收费模式治理塑料垃圾污染的方案，并没有从本质上遏制住一次性塑料袋的使用增长情况。”长期专注垃圾议题的环保志愿者陈立雯在接受界面新闻采访时表示，国家层面应该直接禁止一次性塑料袋的使用。

2015年1月1日，吉林省正式施行“禁塑令”，规定全省范围内禁止生产、销售不可降解塑料购物袋、塑料餐具，违者将处以1000元到3万元不等的罚款。吉林省也成为中国施行“限塑令”后第一个全面“禁塑”的省份。

2016年2月，在吉林省正式施行“禁塑令”一周年之际，新华社发表了《吉林“禁塑令”实施一周年情况调查》。文章称，吉林省要求省直各部门单位、省内各高校、医院等部门单位加强对禁塑工作的领导，指定专人负责此项工作。同时，吉林省政府在2015年地方政府绩效考核指标体系中，增列禁塑工作内容，督导地方政府切实履行职责。

同时，吉林省工商部门全力加大执法力度，在9个月的时间内开展了三次较大规模的专项市场检查，对违反“禁塑令”的经营者共立案1926户，已处罚484户，收缴罚没款33420元，不可降解塑料制品销售主渠道得到一定程度控制。

上述文章称，对于“禁塑令”，多数市民表示都已知晓，随身携带环保购物袋成为很多市民出门的习惯。截至2015年末，吉林省可降解塑料购物袋、连卷袋市场供应量4261.7吨，餐具76.5吨，改性原料581吨。

湖南省政协委员童彬原也曾在湖南省两会上提交过相关提案：为减少日益严重的塑料袋白色污染，建议在全省范围内禁用塑料袋，实行全面“禁塑”。他认为，真正要拿住“白色污染”的七寸，必须通过立法的方式对使用塑料购物袋说“不”。

北京市盈科律师事务所合伙人律师马德军认为，若从立法层面“禁塑”，需要综合治理，才能真正使法律落到实处。除了对违法者进行查处外，一是需要国家广大人民群众环保意识进一步增强；二是需要从源头上杜绝塑料袋的生产；三是需要有更加环保的材料替代塑料袋；四是对生产塑料袋替代品的生产厂家从税收政策方面进行优惠。

不过，也有专家反对直接禁止塑料袋使用。“我们离不开塑料袋，我临时想买一个东西，但没有随身带袋子，难道我不买？一次性塑料袋不可能被消灭掉。”胡静认为，直接禁止塑料袋可能会带来不便，扰乱正常生活。

“就像禁止烟花爆竹一样，当家家户户已经养成了习惯，不可能一下子去制止，一定要有一个过程。”胡静说。

“堵并不是要全部封死，而是严格塑料制品生产企业的生产标准。”中国生物多样性保护与绿色发展基金会（以下简称“绿发会”）在给发改委的建议中写道，应对一次性塑料制品、可循环使用塑料制品、可降解塑料制品等进行严格标识，根据其对环境所造成的不同影响来制定标准和权衡价位。比如，对难以回收利用的塑料制品制定较高价格；对可循环使用的塑料制品予以价格优惠；对替代塑料的其他自然友好型产品予以免费提供或免费替换等；对一些已经明确环境危害大且可替代的塑料制品实行淘汰机制。

绿发会提出，农业、农村是塑料垃圾的重灾区，且没有良好的垃圾分类系统，建议政策上加大对农民选用塑料制品的补贴力度，对替代塑料产品、可降解塑料制品予以政策扶持与优惠。

绿发会还提出，之前限塑令各项规定较为笼统，且缺乏有效的监管和惩罚措施。建议根据不同市场对塑料制品的使用特点和需求，来细化规定，并加强监管，引入市场、社区和社会组织共同参与监管，建立举报机制，实行有奖举报与违规惩罚并重。