作者：王海平

厘清政府与市场的关系，一直是社会主义市场经济建设的根本所在。

对此，全国人大代表、上海财经大学公共经济与管理学院院长刘小兵教授认为，当下有必要制定《中华人民共和国财政法》，这有助于让财政更好发挥国家治理的基础和重要支柱作用。

由于中国对政府财政活动的立法尚不完善，因此从实践中看，很容易产生一些问题。特别是，财政规模的过度扩张，政府包揽的范围过大而使得经济失去活力。

这一表现，在之前财政部就地方债问题（违规发债、违规担保）知会多个省级政府的有关函件中可见一斑。据21世纪经济报道记者了解，在后期地方政府的跟进处理中，就发现了有涉事官员的违规行为。

这些实践中的案例显示出，因为缺少《财政法》等带来的约束，财政的效率和公平受到了影响。

刘小兵代表长期从事财税改革领域的研究，参与过该领域的诸多改革、讨论和课题，并曾在上海财税系统挂职。本次在全国两会上提出立法，也是刘小兵首次当选全国人大代表向会议提交的议案之一。

财政立法是依法治国的一个重要组成部分。尽管根据宪法已制定了一些财政法律，但为何从总体上来看，财政立法还不够完善和不成体系？

刘小兵代表对此进行了解析：

第一，财政立法尚未覆盖全部财政资金。

财政资金，是属于社会公众共同所有并授权或委托政府使用、支配和管理的资金。在现有财政立法涉及到的财政资金（包含一般公共资金、专项政府性资金、社会保险资金和政府集中的国有资本经营性资金，即预算法的“四本帐”）中，并不是全部的财政资金。

然而，未纳入到“四本账”的财政资金主要有：财政专户存储收支所形成的资金、未纳入政府性基金预算的各种政府管理的基金和未集中的用于经营性用途的资金。

需要关注的是，这些资金目前不在法定的财政报告体系中，但规模相当大。例如，住房公积金、全国社保理事会管理的基金等一些具有较大体量的基金，以及用于投资经营活动的国有资本经营资金等，绝大部分都不在人大立法所覆盖的范围内。

第二，财政立法仅涉及收支而未涉及资产处置。

财政资金的形态可以从两个方面来考察。一是流量，即财政收入和支出。二是存量，即财政的资产和负债。但是，中国目前的财政立法仅局限于财政资金的流量方面。我国现有的税法是针对收入的，预算法则针对支出。

可以看出，对于财政资金存量方面的资产处置权，中国财政法律从未涉及，现状是资产处置完全由行政部门或相关管理机构决定。由于资产的处置，包括用途的变更、置换、转让、重组对资产的性质和价值会产生很大的影响，因此它必定是健全的财政管理的重要一环，有必要在法律上需要明确权限的划分。

第三，现有的财政收支立法尚存空白。

从收入方面来说，税收法定在中国法律上已经明确。但除了税收之外的其他收入方式，例如行政事业收费、基金收费、专项收费、社会保险缴款以及一些公共事业的政府定价等，目前在法定范围之外。

从支出方面来看，中国的预算法将一般公共支出、政府性基金支出纳入了人大审批的范围，但对社会保险以及经营性支出的权限上尚无相应的约束性法律，目前由行政部门全权决定。

刘小兵代表提出，财政资金由于它的公共性质，其筹集、分配、使用、支付、处置应符合社会公众的要求和愿望，这种要求和愿望有必要通过法定的程序才能有效的表达。尽管，财政资金有各种不同用途，其管理方式因其性质有所不同，法定权责关系也应有所不同。但是，哪些事情需要通过立法部门来决定，那些事情可以授权行政部门来决定，可以按不同类别做出具体的法律安排，但无论如何都需要有明确的法律的规定。

第四，财政立法是国际上通行的做法。

国际上许多国家对财政重大问题是通过《宪法》或制定《财政基本法》作出规定的。

在刘小兵教授及其团队调查的瑞士、意大利、印度、韩国、日本、南非、新西兰、法国、匈牙利、美国、澳大利亚、巴西、加拿大、俄罗斯、丹麦、阿根廷、德国、以色列、英国等19个国家中，有16个国家对财政重大问题在《宪法》中作出规定；有8个国家对财政重大问题通过制定《财政基本法》作出规定。因此，在财政基本立法方面，有许多成熟的国际经验可供借鉴参考。

那么，如果要完善中国的财政立法，刘小兵代表有何建议？

第一，鉴于《财政法》在整个财政法律体系中的基础性和统领性作用，建议全国人大及其常委会将《财政法》的立法工作尽快提上议事日程，为在2020年我国基本建成法治政府做出应有的贡献。

第二，《财政法》应涵盖所有的政府资金。将公共资金按其用途的性质分成不同的基金，所有的公共资金都必须包含在这些基金中，不允许存法外资金。

第三， 《财政法》应规定所有基金的收入、支出、资产、负债状况都要纳入法定的财政报告体系，定期向人大报告，做到公开透明。

第四，《财政法》应明确财政收入的权限，除税收法定之外，下述收入的立项和标准应通过人大审批：行政性收费和罚款；具有垄断性的，收费标准不受到竞争制约的事业收费；各项具有强制性的政府性基金收费；具有强制性的社会保险基金的缴款；具有垄断性质的国有企业产品或服务的政府定价。

第五，《财政法》应明确财政支出的权限，下述支出或支出标准应通过人大审批：一般公共支出；政府性基金支出；各项社会保险基金支出；集中性的国有资本经营预算支出。国有企业的经营活动支出由企业自主决定，但一级政府所属的国有企业作为一个整体，其下述支出应受人大审批的制约：重大投资项目支出，经营管理者的薪酬标准，企业的一般管理支出规模。

第六，《财政法》应明确资产负债处置的权限，下述事项应通过人大的审批：用于非经营性活动的所有借债和融资；经营性活动的重大的融资事项；重大的资产用途变更；重大的资产重组；重大的资产置换和转让；重大的资产损失和赠与。对于不同级次和不同财政状况的政府以及不同性质的公共基金，“重大”的界定标准会有所不同，如何确定“重大”在立法上可以根据各种具体情况做更细致的考虑。