作者：朱婷

2018年3月5日，国务院总理李克强在对2018年政府工作建议第五条提到：大力实施乡村振兴战略。科学制定规划，健全城乡融合发展体制机制，依靠改革创新壮大乡村发展新动能。这是继党的十九大、2018年中央一号文件之后，再一次把乡村振兴放在七大战略之一的高度上。

解读两会农村问题：今年乡村振兴的抓手在于改革与基建。本文元立方金服研究员将对《2018年政府工作报告》重点提到，以及社会各界广泛关注的农村宅基地、农村基建两大问题进行要点解读。

一、聚焦农村宅基地“三权分置”

（一）历史沿革

2013年11月十八届三中全会后，国土部长姜大明解读土改框架并指明未来方向：赋予农民宅基地更完整的权能，创造条件将其逐步纳入城乡统一的建设用地市场。

2014年10月23日，国土资源部已经初步编制完成了农村宅基地制度改革试点方案。

2018年2月4日中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》（下文简称《意见》）发布，《意见》首次提出：我国将探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”。其中，所有权不变，属于集体，保障宅基地农户资格权，适度放活宅基地使用权。

2018年3月5日，李克强总理在政府工作报告中指出：探索宅基地所有权、资格权、使用权分置改革。改进耕地占补平衡管理办法，建立新增耕地指标、城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂机制。

（二）农村宅基地热点问题解读

1．城里人是否可以购买农村宅基地？

2018年2月4日，中央一号文件《意见》明确指出：严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。2月5日，中农办主任韩俊对《意见》进行解读：宅基地与农民房屋使用权并不是让城里人下乡去买房置地。针对这一文件，元立方金服研究员注意到，目前社会各界大部分人士认为宅基地的流转受众仅限于乡民。

但也有少部分人持不同观点。全国人大代表、清华大学政治经济学博导蔡继明建议：赋予农村宅基地完整的用益物权，且允许农村宅基地可转让给城市居民做居住用地。“我仔细看了中央一号文件，仅仅是禁止城市居民到农村去建大宅院、去建别墅，普通的居民住宅似乎文件并没有禁止。”

元立方金服研究员对未来城里人有条件的开放购买农村宅基地持较为乐观的态度，开放条件限于使用农村宅基地开发乡村旅游、新产业模式，如发展特色小镇、养老养生项目及田园综合体。理由有以下三方面：

首先，元立方金服研究员认为，三权分置改革是宅基地允许入市交易的开端，城市资本注入可以让村民在宅基地流转中获得更高收益，增加乡民财产性收入。

其次，特色小镇、养老养生项目及田园综合体不是私人住宅，防止农村宅基地沦为城市人圈地、哄抬房价的工具。

再者，建设特色小镇、田园综合体等项目可为乡民提供大量就业机会，让乡民获得持续性收入，防止“一笔买断”。且城市投资者往往具有更成熟的项目管理经验，为项目创造收益。

2．除了流转的方式，拥有农村宅基地的乡民还有什么方法可以获益？

元立方金服研究员认为，除了出售宅基地使用权，乡民还可以有三种方式获益，即有偿退出宅基地、入股村集体有限公司统一开发宅基地与宅基地租赁。可重点关注宅基地租赁中，建设租赁住房与宅基地本体租赁两种办法。

（1）农村集体建设用地（含宅基地）租赁住房

日前，国土资源部、住建部已经批准北京、南京、广州等13个城市试点利用农村集体用地建设租赁住房。在试点城市，村镇集体经济组织可以自行开发运营，也可以通过联营、入股等方式建设运营集体租赁住房。

元立方金服研究员认为，此方法适用于城中村、城郊改造，利用农村集体建设用地建设集体租赁住房，可分流城市市区人口，有效缓解一二线城市住房用房压力，同时促进城镇化发展。

（2）宅基地本体租赁

宅基地新政要求适度放活宅基地使用权，包括允许农户通过转让、互换、赠予、继承、出租、抵押、入股等方式流转宅基地使用权。目前的试点中，转让、互换、赠予只能在本集体经济组织成员之间进行，出租、抵押、入股、继承可以在非本集体经济组织成员之间进行。放活宅基地租赁权和抵押权，有利于释放土地价值潜能，吸引产业资本投向农村，促进乡村新业态发展。但元立方金服研究员认为要防止租赁权变性为无限期使用，抵押权过度发展，从而冲击农村社会正常秩序。

3．农村建设用地（含宅基地）增减挂钩机制如何实现？

李克强总理在政府工作报告中提出：改进耕地占补平衡管理办法，建立新增耕地指标、城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂机制，所得收益全部用于脱贫攻坚和支持乡村振兴。

增减挂钩机制，即偏远地方的农村建设用地（含宅基地）复垦为耕地，把指标转让给城郊，城郊获得指标后转为为城市建设用地，可用于房地产开发。总所周知，城郊的土地价格日益攀高，但城郊没有足够城乡建设用地指标；而对于边远地区的农村，宅基地是大量闲置的，这就出现了一个矛盾，偏远地方土地不值钱，但是它有建设用地指标，城市周边的土地值钱，但是它没有建设用地指标。采取城乡建设用地增减挂钩调节机制，把农村建设用地转变为城市建设用地，它的价值会翻倍增长，实现双赢，既让边远地区的农民获得较高的补偿，又缓解城市住房压力。

这种增减挂钩采用的方式最终是要通过政府征收土地，先要把农村集体的农业用地先征收为国有土地，再转变成城市建设用地。

元立方金服研究员认为，同一地区，可探索不改变农村建设用地（含宅基地）集体所有制产权的情况下,使边远地区农民宅基地复垦为农田，将农村建设用地指标转让给城郊农民，边远地区农民转让所得收入向国家或集体缴纳一笔转让税或分红收益。

举案例说明，若某市区，偏远地方村民的宅基地指标可与城郊村民自主交换，一亩农村宅基地指标转让可获益20万元，边远地区村民能够获益70%，集体组织可获益30%。城郊地区村民可将置换所得宅基地及地上房屋出租，获得财产性增收。

此种探索，遵循农村宅基地 “三权分置”所有制不变的大前提，使双方村民及集体组织同时获益。但值得注意的是，村民宅基地一经流转，便不得再次申请；且指标置换过程中需加强监管，不使得农村宅基地掌握在少数人手中。

4．农村建设用地（含宅基地）指标是否可跨省调剂?

李克强总理在2018年政府工作建议中提到：建立新增耕地指标、城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂机制。

我们对未来农村建设用地（含宅基地）指标是否可以跨省调剂持保留态度。当前，只探索在相邻省份交界处，由于地形地貌不佳等地理条件下，少量农村建设用地可以有条件调节为另一省份城市 建设用地的情况。若短期直接开放农村建设用地跨省调剂、置换机制， 则很大可能性引起农村宅基地入市的混乱情况出现。

二、聚焦农村公路20万公里新建改建---乡村PPP事业的新风口

新建农村20万公里可以带来什么新风口？

李克强总理在2018年政府工作建议中提到：推动农村各项事业全面发展。改善供水、供电、信息等基础设施，新建改建农村公路20万公里。

元立方金服研究员认为，新建农村20万公里的公路，可为PPP项目带来新的投资风口。

PPP模式通常是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报。

事实上，在连续两次政府工作报告中，中央都鼓励民间资本、社会资本进入社会基建项目。今年的政府报告中，李克强总理就2018年工作建议中提出：落实鼓励民间投资政策措施，在铁路、民航、油气、电信等领域推出一批有吸引力的项目，务必使民间资本进得来、能发展。2017年两会，李克强总理就当年政府重点工作中提到：深化政府和社会资本合作，完善相关价格、税费等优惠政策，政府要带头讲诚信，决不能随意改变约定，决不能“新官不理旧账”。

由此，元立方金服研究员认为，PPP作为能使政府、盈利性企业、非盈利性企业获得“多赢”的合作模式，既符合公共设施基础建设的宗旨，又具有积极政策导向，或在本年农村基建项目建设中发挥作用。新建乡村公路20万公里的宏伟规划很有可能成为中国PPP事业的在乡村获得突破的一个新风口，而20万公里乡村公路建设一旦实施就会成为刺激中国经济走出“L”底的新亮点。

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