4月25日，黄山风景区管理委员会办公室对《黄山风景名胜区有偿救援实施办法》（以下简称《办法》）公开征求意见，截至日期为5月24日。根据该办法，黄山风景区管委会将对擅闯未开发区、未开放区遇困者实施先救援后追偿，有偿救援费用包含救援过程中产生的劳务、院前救治、交通、意外保险、后勤保障、引入第三方救援力量等费用。

黄山风景区实施有偿救援是否合理合法？该办法是否可行？对此，界面新闻采访了救援专家及法律人士。

黄山管委会：营救涉险驴友难度大、风险高、成本多

发生在黄山的救援事件多次引发社会关注。2010年12月，以上海某高校学生为主的18名驴友私自进入黄山一未开放区域探险，被困山中。当地民警展开救援，最终一名民警不幸在救援过程中坠亡。

根据黄山风景区管委会官网消息，实施有偿救援的目的在于为保障景区资源安全和旅游者人身安全，预防和制止旅游者擅自进入未开发、未开放区域，维护景区正常游览秩序，使旅游者在遇险时获得及时有效救援，提高公共救援资源利用效率。

据《安徽日报》报道，黄山风景区党工委宣传部常务副部长程亚星指出，黄山是典型的山岳景区，有着山高谷深林密、地势险游道陡、面积大游览线路长等特点，而驴友擅闯未开放区域的情况时有发生，仅2017年就曾堵截、查处违规驴友5批109人次。

在上述报道中，黄山风景区紧急救援大队大队长蒋文纲称，在景区各类救援中，难度最大、风险最高、成本最多当属对擅自违规进入未开发开放区域的涉险驴友进行救援，仅此一项，景区每年就直接支出几十万元到数百万元的费用。他指出，2010年为营救18名大学生，景区就曾出动230多人。

黄山风景区党工委宣传部副部长葛旭芳日前在接受中国之声《新闻纵横》采访时曾表示，黄山风景区有偿救援办法的出台，兼顾法律效果和社会效果。景区希望通过完善相关配套制度和积极作为避免负面风险，起到震慑警示作用，并首次明确了依法追偿和承担法律责任的观念，希望能管住驴友“任性”的脚步。

《办法》第二条规定，旅游者在黄山风景名胜区内游览，陷入困顿或危险状态的，黄山风景区管理委员会应当组织实施救援。本办法所称有偿救援，是指旅游者不遵守黄山风景区游览规定，擅自进入未开发、未开放区域陷入困顿或危险状态，管委会完成救援后，由旅游活动组织者及被救助人承担相应救援费用的活动。

《办法》第三条指出，有偿救援应当遵循“生命至上、安全第一”的理念，坚持先救援后追偿原则、有偿救援与公共救援相结合原则、教育与警示相结合原则。

有偿救援的费用包含哪些费用？《办法》第七条指出，有偿救援费用包含救援过程中产生的劳务、院前救治、交通、意外保险、后勤保障、引入第三方救援力量等费用。

劳务费用是指非管委会工作人员参加当次救援应予支付的劳务报酬。院前救治费用是指对身体受到损伤的旅游者实施救治产生住院前的医药费、诊疗费。交通费用是指为保障救援需要进行运输产生的车辆、索道等费用。意外保险是指为当次救援人员提供意外伤害保障而购买的商业保险费用。后勤保障费用是指为救援人员提供后勤保障需要产生的食宿、物资消耗等费用。第三方救援费用是指第三方救援力量为当次救援产生的必要的、合理的费用。

对于不支付救援费用的，《办法》还规定，管委会将其纳入不文明行为记录，依法追偿。

救援专家：探索有益，但可行性存疑

全球泛户外救援学院院长、绿野救援队总队长、壹基金救援联盟执委海猫对界面新闻指出，一般而言，山地救援包括搜索技术、搬运技术、绳索技术、航渡技术等专业救援技术，涉及面比较广，需要专业救援人员来进行操作。

据海猫介绍，涉及景区救援的救援力量分为三大类：一类是景区自己的救援力量，包括安保等人员；一类是政府部门救援力量，包括公安、消防等；一类是民间救援队，一般由志愿者组成，“我们在北京做救援的时候，大部分是三种力量结合在一起进行联合救援。”

救援会产生很多费用，他指出，目前景区自己的救援力量产生的费用由景区承担，消防等产生的费用由政府部门承担，民间救援队大部分是救援队自己承担费用，个别会有一些公益基金会来支持。

对于黄山实施有偿救援制，海猫认为这是个很好的尝试，但条件还不太成熟。

首先，被救者是否有经济能力承受救援费用？

据海猫介绍，在国外，如果游客在高山地区被困，营救以政府力量为主。如果由政府协调民间救援机构参与救援，那么到底是采用直升机还是汽车进行救援、搬运，可能会征求被救者的意见，被救者对救援过程中产生的费用要有承受力。“就我所知，大的直升机一小时3万块钱，小的直升机一小时2万到2.5万块钱。”

如何追偿也是一个问题。

他指出，在四川某景区就曾出现过一种情况，游客被困之后求救，景区要求产生的救援费用由被救者承担，被救者可能开始会答应，但最后是否付费，可能会进行讨价还价。

同时，还猫也指出，救援费用具体怎么收，收多少，标准是什么，还需要细化，否则也容易变成乱收费。“比如，有的游客迷路，可能只需要把他领回来就行了，但如果景区却出动3架直升机，可能就不合适了。”

他指出，对救援来说，生命是第一位的，产生了游客被困的情况，如何实施快速有效的救援行动是最重要的。

“如果通过科学分析，找到了正确的救援方向，1-2个小队带上专业设备，就足够了，最多10个人。但印象中，很多救援并不专业，就靠人力去填补。”

海猫指出，民间救援队尚未探讨过收费的问题，“因为我们觉得中国的民间救援服务还远远谈不上标准化、规范化”。他认为黄山可以进行尝试探索，最起码可以建立起一支专业的救援队伍。

律师：管委会收费缺乏上位法支持，“有偿救援”一词未区别报酬与费用

上海尧正律师事务所合伙人律师、上海政法学院教师沈吉利同时也是浙江省余姚市长三角救援队创始人，她对界面新闻指出，黄山管委会的初衷是对擅自闯入未开放区者进行警示，以减少类似的救援事件发生，“但方式方法是错的”。她认为，管委会完全可以在现有法律框架下，采取行政处罚的方式，来达到威慑目的。

她指出，在澳大利亚、日本、美国等国家，国家公共安全体系对游客实施免费公共救援。“这个本应由国家予以保障的公共救援，属于政府职责，我们遇困之后首先拨打的也是110、119，政府部门实施的公共救援本来就应该是一种无偿行为。”

根据《办法》，实施有偿救援的主体是黄山管委会。《办法》第五条规定，管委会成立有偿救援工作领导组，领导组负责有偿救援工作的组织领导和费用审定。管委会综合执法局负责有偿救援的实施，牵头、联络、协调、处理有偿救援的具体工作，追偿有偿救援费用。

沈吉利指出，从收费主体来说，该办法的合理性很弱。

旅游法第八十二条规定，旅游者在人身、财产安全遇有危险时，有权请求旅游经营者、当地政府和相关机构进行及时救助。旅游者接受相关组织或者机构的救助后，应当支付应由个人承担的费用。

“黄山管委会是政府管理机构，由其来收费，费用的性质就是行政收费，这没有上位法支持。”她解释，“法律允许旅游经营者对旅游者进行收费。”

同时，沈吉利对“有偿救援”中的“有偿”一词提出了质疑。“有偿是指收取报酬还是承担费用而已？”

她解释，民法上有个“无因管理”的概念，即指未受他人委托，也无法律上的义务，为避免他人利益受损失而自愿为他人管理事务或提供服务的事实行为。“救援队为营救涉险者，产生了很多费用，被救者可以理解，愿意出钱承担，这种费用在法律上叫做补偿费用。但是，补偿不应该包括劳务报酬。”

《办法》第二条规定“由旅游活动组织者及被救助人承担相应救援费用”，而《办法》第七条规定相关费用包括“劳务、院前救治、交通、意外保险、后勤保障、引入第三方救援力量等费用”。第八条规定，救援人员劳务费用按照救援人员工资和实际救援时间确定，工资参照安徽省上一年度城镇非私营单位就业人员年平均工资予以确定，救援时间根据实际发生的时间予以确定。

“工资当然是劳动报酬而不是劳务费用。”沈吉利认为，《办法》规定的有偿费用已经超出了被救者应承担的补偿费用。

“我们平时在救援中希望能获得交通费、耗材等方面的补偿，这是非常合理的。黄山管委会如果引入民间救援队，可以按照志愿者的法定标准进行补贴，而不是给予报酬。”她指出，“公益性质的民间救援队如果收取报酬，就违背了机构性质，这样的救援队应该注册成公司，而不是民办非企业单位。”

沈吉利认为，管委会作为管理机构，理应实施公共救援。在引入民间救援队方面，她建议相关政府部门可使用财政资金建立救援基金，给予民间救援队适当补贴，“全民交纳，用于全民”。

针对《办法》引发的热议，界面新闻记者4月28日多次致电黄山风景区党工委宣传部，但是电话始终无人接听。