围绕PPP（Public-Private Partnership,政府和社会资本合作），财政部与发改委之间的权限争夺最近引起了更多的关注。

2016年1月20日，国家发改委网站发布消息称，近日，发改委与联合国欧洲经济委员会正式签署合作谅解备忘录，双方将在合作推广政府和社会资本合作（PPP）模式方面加强交流合作。

上述消息称，这是中国政府机构与联合国有关机构首次签署PPP领域合作协议，标志着中国推广PPP模式进入了国际合作新阶段。此后，发改委将与联合国欧洲经济委员会在PPP理论研究、经验交流、业务培训、实际操作等方面开展全方位合作，包括支持设立PPP中国中心。

近日，在发改委支持下，清华大学、香港城市大学和欧洲经委会签署UNECE PPP中国中心的共建合作协议，三方将利用PPP中国中心这一综合性、全球化的合作平台，携手推动PPP的多维度研究，同时促进PPP模式在中国的应用。

上述几则消息息令一些业内人士担心，发改委和财政部两部委围绕PPP之争有可能愈演愈烈。因为早在2014年12月，财政部就成立了政府和社会资本合作（PPP）中心，该中心主要承担PPP工作的政策研究、咨询培训、信息统计和国际交流等职责。

君合律师事务所合伙人刘世坚指出，上述PPP中国中心和财政部的PPP中心的定位完全不同，功能迥然有异，不可混为一谈。

清华大学建设管理系教授、清华大学恒隆房地产中心PPP研究室主任王守清也告诉界面新闻称，上述PPP中国中心并没有行政权力，完全是个纯学术机构或智库。王守清长期专注于PPP研究。

另一个引起关注的动向是，近期，财政部的《政府和社会资本合作法（征求意见稿）》（下称征求意见稿）征求意见结束。外界据此认为，财政部赢得PPP主导权。

但紧接着，国家发展改革委宏观院投资体制政策研究室主任吴亚平的公开表态令发改委与财政部之间围绕PPP的利益博弈也进一步公开化。

1月13日，国家发展改革委宏观院投资体制政策研究室主任吴亚平在接受《中国经济导报》采访时称，“《征求意见稿》提出建立PPP项目实施方案的联审机制是一个很好机制，我本人非常赞同。但由财政部门牵头从整体政府部门职能分工看属于严重的资源重复配置。”

吴亚平进一步解释称，PPP实施方案涉及经济、产业、技术、财政、金融和项目管理等多个专业，是项目各项工作的指南和依据，而作为投资主管部门的发展改革部门已经建立了一套完善的政府投资项目决策审批机制，包括机构和人员配置。如果财政部门再建一套PPP项目决策审批机制，资源重复配置的浪费问题不可避免。

外界也注意到，在财政部正就PPP立法征求意见时，另一部由发改委牵头起草的特许经营法的立法工作也正在紧锣密鼓地推进，该法同样是针对PPP领域的立法。

据此前的公开报道，去年底发改委召开座谈会，就立法草案听取亚行专家意见。目前《基础设施和公用事业特许经营法》已列入全国人大立法计划，立法节奏明显快于《中华人民共和国政府和社会资本合作法》。

中国PPP模式开启的信号始于2013年。当年7月，国务院总理李克强提出，利用特许经营、投资补助、政府购买服务等方式吸引民间资本参与经营性项目建设与运营。2013年11月，十八届三中全会进一步明确，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。

此后国务院大力倡导推行PPP模式，并明确财政部作为第一牵头人。2014年5月，财政部PPP工作领导小组成立，此后财政部发布了不少与PPP相关的政策文件，并公布了两批PPP示范项目。

而国家发改委作为综合研究拟订经济和社会发展政策的职能部门，政府发起的投资主要由其负责，所以国家发改委也先后下发了多个关于PPP的政策文件。

自此出现了两个部委、两套法令的状况，发改委和财政部两部门在PPP的立法、指导意见、项目、推介等方面各自为战，有时甚至能一天内看到两大部委同时发文件。

比如，2014年12月4日，财政部发布了《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》（下称《通知》）和《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》。《通知》公布了财政部第一批30个PPP示范项目，《操作指南》从项目识别、准备、采购、执行、移交等方面规范了操作流程。

就在同一天，国家发改委在官网也公布了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》以及《政府和社会资本合作项目通用合同指南（2014版）》，并要求各地发改委2015年1月起按月报送PPP项目，建立发改委的PPP项目库。

2015年1月20日，国家发改委公布《基础设施和公用事业特许经营管理办法》公开征求意见的公告。同一天，财政部也公布了《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》，并发布《PPP项目合同指南》。

2015年4月《南方周末》的报道指出，一边是有着7位正部级官员在任的“小国务院”，一边是强势部长领导的“钱袋子”，两个实权部门在同一领域一齐“飙”文件，极为罕见。

在国务院、发改委、财政部等部门的大力推广下，国内PPP项目呈现出“井喷”似的发展。截至2015年底，国家发改委共推出2125个PPP项目，总投资约3.5万亿元；财政部的两批PPP示范项目逾230个，总投资规模近8400亿元。

在过去，财政部门扮演的是“出纳”的角色，并不负责项目。对于财政部门的这种角色转变，业内人士认为，这与正在推进的财税体制改革不无关系。

国内生态型产业服务平台E20环境平台高级合伙人、E20研究院执行院长薛涛在接受界面记者采访时表示称，财政部正在向国际标准的财政转型，其下设的经建司于三四年前开始启动各种示范项目，财政部慢慢从“出纳”向“管家”转变。

另外一个原因是，2014年，国务院一纸“43号文”结束了地方政府传统的融资平台和融资模式。地方政府的偿债压力巨大，他们亟需找到新的融资模式。

一位不愿具名的业内专家也指出，财政部力推PPP更多的是要解决地方债务问题，当然也不否认推动PPP有利于完善财政投入和管理方式、转变政府职能；而发改委推PPP是为了解决经济发展的问题。

“两个部委没有冲突，只不过各自追求的目标不一样。”上述专家说。

但业内担心，如果部委之间职能界限划分不清楚，未来难免会出现部门设置重复、立法资源浪费甚至立法部门化。同时，也会造成各个地方无所适从。

一些观察人士也认为，对于社会资本方来说，多头分管会带来无效的消耗，所以不论财政部或是发改委，乃至国家层面成立一个协调小组也罢。都应该特别明确职能界限。

王守清曾在2013年提出，PPP模式多运用于大型项目，建设周期长，使用时间久，涉及的利益主体多元化，没有国家层面的法律和制度，很容易出现各种纠纷且难以有效解决。

对于舆论所关注的部委之争，王守清也认为其实没有那么严重。“应该说，只是不同部委的目的和重点有不同侧重。当然，部委之间即国家层面的协调机制还有改进空间。”王守清说。

但他仍然建议应该建立国家层面的PPP法律和制度体系，薛涛也称，未来确实需要中央层面建立一个真正有效的协调机制。

北京大岳咨询有限公司总经理金永祥则预测，最后在协调机制之下，一种可能是把两个部门的立法边界划分清楚，另外一种可能是把两个法合在一起。

“在这个过程中每个部委都在找自己的定位，需要一段时间逐渐厘清各自的职责范围。这是一个必要的过程。”金永祥说。