2016年1月25日，湖北省监利县某镇的居民王玛丽等来了荆州市监利县人民法院的立案通知。在收到荆州市监利县计生局对超生二胎的罚款催告书一周后，实在交不起近十万元罚款的王玛丽选择了走法律途径，成为依法起诉县人口和计划生育局（下称计生局）的第一个湖北省居民。

王玛丽的第二个孩子八个月了还没有上户口。

2016年1月11日，比王玛丽大四岁的东南某省的余榆正在娘家坐月子中。她患了忧郁症，正在为2015年12月下旬出生的第二个孩子犯愁。余榆的弟弟妹妹曾经是黑户，她的童年有近八年的时间是在外面逃难。现在余榆的第二个孩子也成了“黑户”，她却实在拿不出20多万元的社会抚养费。

同一天，在北京工作的林静没有参加公司组织的集体体检，她在办公室处理一份需要申报的材料。下班后，林静花了一个半小时回到家，晚饭之后给快三岁的儿子讲故事哄睡觉。1984年出生的林静就职于教育行业，她曾经是一名“黑户”。幼时小“黑户”的体验，让她纠结于是否再生一个孩子。

上述三位80后女生，都曾经或现在被迫与“黑户”这个特有名词捆绑在一起。

“黑户”没有户籍资料，没有户口卡（常住人口登记卡），也通常没有身份证，所以被社会俗称为“黑户”。根据2010年国务院第六次全国人口普查数据，全国至少有1300余万人没有户口，约占中国所有人口的1%。

他们中大多数是超生人员，也有部分是属于弃婴、收养或领养子女，还有部分则是因为户籍办理程序的繁琐或基层部门的不作为而被迫成为无户籍人员。

中国的“黑户”构成中，有一半是“一胎化”计划生育之外超生的孩子。少了户口这张纸，他们在法律上就不被承认存在，衣食住行都成问题，也与上学、医疗、保险、就业等一系列居民应享有的权益无缘。

若要上户口，“黑户”们就要缴纳社会抚养费——这项2000年定下的收费名目在1980年代叫做“超生罚款”、1990年代叫做“计划生育费”。很多家庭出不起，就带着“黑户”孩子东躲西藏，躲避卫生和计划生育部门以及公安部门上门强征罚款。

由计划生育制度带来的“黑户”问题，不仅影响着这些家庭的过去，也影响他们的未来。

起诉县计生局

王玛丽是第一个依法起诉计生局的湖北省居民，1月25日她等到了监利县人民法院的立案通知。

1月22日是大寒之后第二天，湖北省荆州市下了大雪。

“大雪，纷纷扬扬，不停飘落。洁白的雪花融化在灰黑的泥水里。北风最凛冽之时，冬天也进入倒计时。无论多冷，也要拥有一颗期待春天的心。即使我化作一朵雪花，不幸融化在泥水里，也要滋养那些在春天发芽的希望之树。这样，才不枉来这世间飘落一回。”这天，王玛丽在微博上写道。

王玛丽是2016年湖北省第一个因生二胎而起诉计生局的居民。

在收到荆州市监利县计生局对超生二胎的罚款催告书之后的一周，1月18日晨雾未散，寒气袭人，王玛丽背着八个月大的二胎宝宝和装着起诉资料的密缝蛇皮袋，乘中巴客车去县里法院，要起诉监利县计生局对二宝征收近十万元社会抚养费不合法。

1月21日下午两点左右，王玛丽告诉界面新闻记者，五辆计生局的车和三辆警车共八车人已经到监利北口，上门征收社会抚养费了。这八辆车在当日下午四点时，到达王玛丽家门口。

“我已经依法上诉，强制行为暂时不适应我的情况。”王玛丽说，“亲戚说如果上我家叫我好好和他们说说，叫宽限些时日，现在实在拿不出钱交罚款。”

八车人在傍晚近六点的时候离开。王玛丽称，他们转达了监利县领导要自己删除求救微博的意思。

事情源于1月16日王玛丽在微博上呼救，称新的《中华人民共和国人口与计划生育法》已经实施，县计生局对二胎宝宝进行罚款是违规行为。

1987年出生的王玛丽，父母均务农，丈夫是退伍军人，夫妻俩年收入只够自足。

王玛丽并不愿意多谈生二宝的经历。这个宝宝的到来很意外，是王玛丽带着节育环怀上的。

这种以不锈钢、塑料、硅橡胶等材料制成的或T型、或环形的一元硬币大小的节育环，本来是夫妇自由选择的减少人工流产等伤害的避孕方式，却成为中国育龄期妇女最常被迫选用的长效避孕措施，目的是控制人口、执行“一胎化”计划生育政策。

王玛丽夫妇二人从事餐饮业，她没有固定坐班，也没有外出务工。

在外务工的农民，按照规定一年需要三次回家透视检查节育环，回不去的就花点钱找管事的人应付过去。

在这个宝宝之前，王玛丽曾带着节育环怀过一个宝宝。由于王玛丽夫妇不符合计划生育政策再生二胎，也由于公婆和亲戚担心带着节育环怀上的孩子会不健康，王玛丽做了人工流产。

打掉那个孩子之后，王玛丽经常在梦里哭醒。

“如果不是上环还意外怀孕，我根本不会计划生二胎。”王玛丽说，“我不忍杀生，几乎是孤军奋战坚持生下他。没有人支持我。”再一次意外怀孕后，她选择将孩子生下来。

顶着巨大压力的王玛丽为了给即将出生的第二个孩子多赚点钱，经常在晚上熬夜工作好几个小时，给别人做夜宵，有时累得快晕倒。

产期临近时，王玛丽严重贫血。乡镇医院不敢接受重度贫血的孕妇，王玛丽只有去监利县人民医院，多花了一万多元生下了二宝。

由于全国联网，产妇的资料能被查到，县计生局知道了王玛丽生二宝的事。县计生局要王玛丽给二宝上户口，但要求上不上户口都得缴纳97800元社会抚养费。

2016年新年刚过，湖北省监利县计生局的工作人员就来到王玛丽家，给同村所有生二胎的人家都塞了征收社会抚养费的单子。

王玛丽是监利县第三个接到《征收社会抚养费决定书》的人，该决定书标号是“监卫计征字（某镇2016）第003号”。

监利县计生局的工作人员向她出示了工作证，并请她在《征收社会抚养费决定书》上签字。“前两单（决定书）没人签字的。我签了字。”王玛丽说，“就算你不签字，他们都已经盖章，也会生效的。”

“我不想跑掉，我想做一个合法公民。”有些夫妇为了躲罚款，跑到亲戚朋友家。王玛丽说，“不正面这个事情跑掉，这叫‘逃亡’，以后就不能光明正大地生活。”

“如果跑掉，我们夫妻的信息在银行就有污点，我们若想去外地做生意让自己和孩子过得更好的话，就可能会有一些障碍。”王玛丽说，此前，她们村有超生二胎的，未在强征社会抚养费的期限内缴款，当地法院便强制将那些夫妇银行帐户里的款扣完。

“不交钱的话，当地计生办的人员会经常上门施压，都是来几车的人，很多老百姓害怕，就交了。”王玛丽告诉界面新闻记者，家人现在提心吊胆，自己回家晚一些都担心她出事。

“我拿不出这笔钱。”王玛丽说。但王玛丽没有停留在情理上的官民拉扯层面，她选择寻找法律依据。“这张罚款单上，法律依据不足。”王玛丽指着监利县2016年003号《征收社会抚养费决定书》称。

该决定书上印发：“经调查核实：上述当事人（王玛丽夫妇）因2015年5月计外生育二孩违反《中华人民共和国人口与计划生育法》第18条和《湖北省人口和计划生育条例》第41条1款的规定，已构成违法生育第二个孩子的违法行为。根据《社会抚养费征收管理办法》第3条第8条，《湖北省人口和计划生育条例》第41条第1款第一项之规定，现决定，对当事人（王玛丽夫妇）征收社会抚养费97800元。”

但是在2015年12月27日，《中华人民共和国人口与计划生育法》经由全国人大常委会通过修改，第18条已经从2001版的“提倡一对夫妻生育一个子女”修改为“国家提倡一对夫妻生育两个子女”，于今年1月1日起开始施行。

“根据现行的计生法第18条，他（县计生局）应该撤回社会抚养费征收单。”王玛丽说，2016年开的“罚单”当然要依照现行法律，“计生罚款要依法，如果是依法罚款，我同意；如果要依照一个不存在的法律来罚，我肯定不服。习近平主席也一再强调要依法治国。”

全面两孩政策实施之后，社会抚养费到底还收不收以及抢生应该如何处理，正是王玛丽和与其有同样经历的父母们所紧张的问题。

1月11日举行的国务院新闻办新闻发布会上，国家卫计委首次明确了社会抚养费的处理方式：已经处理完结的，不许“翻烧饼”；未处理完结的，由各省自定。

2016年1月1日修正后实施的《人口与计划生育法》第45条明确规定：“社会抚养费的征收管理办法，由国务院制定”。但，这部法规至今仍未出台。

目前，根据国家卫计委的意思，针对“二孩”的社会抚养费，有两种情况：一种是已经征收了社会抚养费的，不再退回；一种是王玛丽这种情况的两孩“超生”没处理完结的，由各省根据情况自行决定。

因此，在国务院层面的法规缺位的情况下，各省对征收社会抚养费的自由裁量权很大。

至于为什么要罚近十万元，王玛丽说：“我也搞不清楚。社会抚养费不是按照人均收入的三倍罚款吗？监利县人均收入为一万元左右，我是农业户口，丈夫是城镇户口，乘以三倍也不可能到十万元。”

王玛丽就此事向监利县计生局的官员问询，得到的答复是“都是按照这个标准罚的”，并没有确切的解释。

王玛丽打听到，一个远房亲戚也是在2016年1月1日新计生法正式实施之前“抢生”了二胎，被强征社会抚养费，原价是5.4万元，后来找了熟人关系打了折，计生局给这位亲戚开了一张2014年版本的罚款收据，缴纳一万元了事。

“我是第一个依法起诉县计生局的，我们这边没有这样的例子。”王玛丽于1月25日拿到了监利县人民法院的立案通知。

接下来，她将要独自面对和监利县计生局的民事诉讼。

躲不过的政策

在已生育两个女孩的情况下，余榆的妈妈超生了一个弟弟和一个妹妹。他们为了躲避计划生育罚款举家出逃。没想到这一逃，就逃了八年。

和王玛丽一纸起诉县计生局不同，余榆选择等等看。她不敢贸然去给刚满月的二宝上户口，担心被市计生局逮到并强制执行缴纳20万元的社会抚养费。

余榆的记忆中，因为爸爸妈妈超生了妹妹和弟弟，全家有近八年在外逃难。

上海社会科学院经济研究所研究员梁中堂在《艰难的历程：从“一胎化”到“女儿户”》一文中写道，1970年代末到1990年代初，是中国计划生育由原来政府向群众宣传、号召和提倡转向各个家庭按照政府指标生育的现行的计划生育制度的时期，也是计划生育由“一胎化”向以“女儿户”为核心的现行生育政策转变和发展的时期。

其间，计划生育经历了从早期尊重人民的意愿迅速发展到极为严厉的“一胎化”，再到相对宽松的“女儿户”政策的变化。

“女儿户”政策也即只生育一个女孩的农村家庭允许再生一个。梁中堂称，从1980年代初期制订和出台以“女儿户”为核心内容的现行生育政策到1990年代初在全国大多数省份推行，前后经历了约十年的时间。余榆和三个弟弟妹妹就是在这十年政策执行渐变中降生的孩子。

余榆于1983年出生于广东省某村，是家中长女。据其回忆，那些年计划生育管得非常严，听到计生办下来抓超生的和罚款就举家出逃。同村没及时逃走的，家里的锅和值钱的东西被计生办拿走，孕妇则被拉去强制流产。

在已生育两个女孩的情况下，余榆的妈妈超生了一个弟弟和一个妹妹。他们为了躲避计划生育罚款举家出逃。

没想到这一逃，就逃了八年。回忆起那些奔逃在外的日子，余榆数次泪崩。

“逃难都去亲戚朋友家借宿。妈妈曾经睡在猪圈里。”余榆印象深刻的是，曾经租了一位朋友的泥房子住，每逢下雨，屋里四处漏水，只好这里放一个桶、那里放一个盆接雨水。暴雨过后，屋里成湖，要一桶一桶地往外舀水。

一次下大暴雨，大约晚饭时候七点，房主过来告诉余榆“雨太大了还是先到我家避一下”。余榆一家刚收拾完走出大门，一间房间“轰”地一声就在他们眼前坍塌。至今忆起，余榆都心有余悸。

后来，余榆父母决定不再逃难，让弟弟妹妹结束小黑户的日子。他们回村后，凭着父亲和当地计生办主任的一些宗亲关系，跟村里协调，为两个超生的弟弟妹妹一共缴纳近5000元的超生罚款，分几年缴清，总算给弟弟妹妹上了户口。

“村里的孩子都叫弟弟妹妹‘野孩子’，说他们不是这个村子里的人。”余榆说，顶着同村人侮辱性绰号的嘲弄和歧视，家人多少都有些压抑。

结束逃难的日子后，余榆像其他人一样，读书长大，嫁人生子。2008年，她顺产生下一个女孩。

但余榆没有想到，时隔八年后又意外怀孕。这次意外怀孕，又让她重演了往昔东躲西藏的日子。

2013年时，从事劳务外派服装工作的余榆做了卵巢囊肿的手术，她觉得此生很难再怀孕了。可是2015年3月却意外怀孕，预产期在2016年1月初。

短暂的欣喜之后，她开始提心吊胆。因为怀二宝的时候，刚传出国家有全面放开生育二孩的消息，继“双独生二”和“单独生二”合法后，全面放开生二胎的消息也屡见报端，但毕竟没有明文规定“普遍生二”为合法。

如果孩子随余榆的户口落户，按照广东某地的计生规定，二宝是超生不合法的，又要面临像弟弟妹妹曾经的“黑户”命运。但余榆实在不忍心打掉这个意外到来的小生命。

在苦等全面放开二胎政策的七个多月里，余榆害怕二宝不合法被医院和计生局查到，在娘家的产检都是偷偷去，用不了医保和生育险，只能自己承担所有费用。

考虑之后，余榆决定回中部某省的夫家待产，因为按照夫家省份的“女儿户”规定，二宝是合法的。

她惶惑不安了七个月之后，2015年10月29日晚，中共中央十八届五中全会决定普遍放开二胎，自2016年1月1日起正式实施。

余榆觉得松了一口气，不论在娘家生还是在夫家生，二宝都可以合法上户口了。

但她由于前期担忧过度罹患抑郁症，有早产征兆。2015年11月下旬，余榆产检被发现有胎盘前置和合并妊娠糖尿病的风险，肝功能异常，转氨酶高达531超过正常最高值31过多，夫家当地两个县医院和市医院都不敢接收。余榆只好又回到医疗条件较好的娘家待产。

2015年12月下旬的一天，余榆回娘家三个小时之后开始出血，当天进了市重症加强护理病房（ICU），第二天不得不剖宫早产。

早产的二宝距离2016年1月1日“中国二胎合法降生之日”只有十来天。按照余榆娘家当地的计生规定，余榆“抢生”了，二宝仍然是超生的小黑户。

在ICU里抢救和紧急剖宫产子，留下了余榆的实名信息。这样一来，她想要托关系把二宝的出生日期改到2016年之后，也不可能了。

“逃来逃去，还是没能逃过政策。”余榆叹气。按照娘家当地的计生规定，余榆要为“超生”的二宝缴纳20多万元的社会抚养费，否则二宝上不了户口，上学、社保、看病就医都成问题。

她打听到，在广东省，如果是夫妻双双是广州户口，“抢生”的二宝要罚40万，双方是中山市小揽户口要罚36万，一方若是广州城中村户口的，则要罚20万元。

她曾经打电话问过广东省卫计委，问她这样的情况该怎么办，得到的答复是“等细则”。市和区的计生局的工作人员则告诉她：“你们怀孕的时候就想到要罚钱的，为什么要怀孕？”

“我很生气。孩子又不是商品，不是说来就来的。”余榆说。

与生第一个宝宝只花费3800元相比，生二宝余榆花了6万多元。如果再征缴20多万的社会抚养费，对余榆这样的务工者来说，确实为难。

“罚20万元的话，我宁愿黑着。”直到现在，余榆都不敢去医院拿二宝的出生证明。“她（二宝）来得真不是时候。”

市民的选择

林静认为，计生政策影响的是像她这样的普通居民，对于赤贫和富豪都不适用。因为“特别穷的没东西可罚，特别富的不在乎罚。”

林静出生于中部某省一个乡村，有一个长她三岁的哥哥，在“一胎化”计划生育政策执行严格的1980年代前五年，她是超生的孩子。用当地的土话说，超生的孩子叫“小黑娃”。

林静说，在已经有一个哥哥的情况下，自己还能顺利出生，是意外而幸运的。

当地一位在计生委（机构合并后为“卫计委”）工作过的人士告诉界面新闻记者，一些地方一直存在重男轻女的念头，第一胎是男孩儿的，第二胎有没有就无所谓了。但第一胎如果是女孩儿，就会一直超生，直到生出儿子为止。

林静回忆称：“好像在我们出生的年份，计划生育执行得特别严。”

“那些年确实特别严。”上述前当地计生委人士说，在1979年“独生子女”计划生育政策执行的头几年，那些超生的小“黑户”们，如果被计生办发现肯定要罚钱，孕妇被抓住的话会被强制引产。

1979年，“一胎化”的计划生育制度成为“基本国策”之前，当地农村习惯了每户有3-5个孩子。一下子执行“只鼓励生一个”的计划生育政策，难免刹不住车。这些超生的孩子，有些被送给别人，自此之后就成了别人家的孩子。没有送走的，若碰到计生办的人来收罚款，就和家长一起逃难。

林静记得，小时候只要一听到村里人喊“抓黑娃的来了”，就举家一起奔逃。计生办的工作人员见不到人，就扒房子，拉走牛，拿走家里值钱的东西。

有一次，计生办的人又下来“抓黑娃”，林静的奶奶没有逃掉，被计生办的人拉到村委会那儿扣留了两天。

作为小“黑户”，林静没有户口，不能算作“人”，所以不能像哥哥那样享有分得土地的权利。因为没有户口，林静就无法享有分配土地、上学、就医和社保等一系列公民权益。后来，林静的父母决定为林静上户口，不再当“小黑户”。

林静家每年缴纳150元，终于分期缴齐了近1000元的社会抚养费。到林静7岁的时候，才算是“半个人”获得农业户口应有的土地分配权利，到她14岁的时候获得了“一个人”的土地分配权。

那时候，林静记得，家里还讨论过她是否要继续上学的问题。在重男轻女的当地，农村女孩子一般上到初中就辍学务工，等待嫁人。林静的母亲坚持自己的两个孩子在读书上要一视同仁。“我是幸运的。”林静说。

自名牌大学研究生毕业后，工作没过几年林静便结婚生子了。然而，林静在自己的第一个孩子出生时，没想到合法上个户口会那么麻烦：“把以前没有听过名的行政单位全跑了一遍。”

给小孩上户口需要孩子的出生证明。办出生证明则需要孩子的准生证。办准生证就需要父母双方的户口、结婚证、已婚未育证明。

林静夫妇照章去准备这些证明材料。为了给孩子办准生证，由于工作单位不解决户口，林静需要将户口从学校迁往家乡。在落户回乡的过程中，林静受到了当地派出所的刁难。

当地派出所以“女人容易超生违反计划生育、不好落户”为由，阻碍林静落户。后来落户事宜被林静以请办事人员吃饭的方式搞定。

林静去办理“已婚未育证明”，要乡县两级盖戳，跑了好多趟才证明自己“已婚未育”。丈夫是北京户口，也是跑了户口所在的街道办事处等好几个地方，才办妥已婚未育证明。

等拿到孩子的准生证，已是半年之后了。

林静说：“我们算是顺利的，没有太多阻碍。”她说，自己一对“双独”同学夫妇（夫妻俩都是独生子女）在为孩子办理出生证明时，为了证明夫妻俩都是“有且只有一个”的独生子女，提供的A4纸大小的材料长达二三十页。

这种办证的波折，让林静觉得麻烦，也让她对生二胎很纠结。

虽然国家已经于2015年10月29日发文称2016年全面放开二胎生育，2016年1月14日又发文称要为所有“黑户”登记户口，林静对生二胎仍很犹豫，因为她不再是30年前的乡村小黑户，她是城市市民。

“我要再等等，看看国家政策。”林静说，现在决定是否生二胎更多取决于经济因素、生活质量和对自我价值的追求。

她认为计生政策影响的是像她这样的普通居民，对于赤贫和富豪都不适用：“特别穷的没东西可罚，特别富的不在乎罚。”

如果国家只是放开了二胎生育、也让所有不符合计划生育政策框架内的孩子都有渠道登记户口，却没有给予这些家庭尤其是女性一方更多的补助福利和职场上升空间，办理户口手续还是这么繁琐，这些因素都让林静颇为踌躇。“至少（生二胎）今年没有列入我的计划。”

社会抚养费

上述前计生干部对界面新闻记者称，实际上，社会抚养费多年来征收并不到位，尤其是在农村征收难。

对超生家庭来说，造成“黑户”的直接原因是付不起社会抚养费。

社会抚养费这个词，在1980年代初期叫“超生罚款”、1994年之后叫“计划外生育费”，2000年“计划外生育费”被改为“社会抚养费”。

2002年，国务院颁布《社会抚养费征收管理办法》，明确对计划外生育子女的公民，征收社会抚养费，授权省级政府确定社会抚养费的征收标准，将直接征收社会抚养费的权力下放至乡（镇）人民政府或街道办事处。

这使得基层社会抚养费征收的自由裁量权很大，社会抚养费往往又和上户口挂钩，所以又会产生权力寻租。

林静就指称，农村村干部的小金库重要来源有两个，一个是农民盖房子的宅基地批复，另一个就是超生罚款的别称——社会抚养费。

2014年11月20日，国家卫生计生委公布《社会抚养费征收管理条例（送审稿）》，新规定首次提出不符合规定生育第二个子女的，按户籍地人年均可支配收入，对双方年事人分别征收计征标准三倍以下的社会抚养费。这给此前由各地执行的数倍不等的征罚标准统一设了上限。

这些年缴纳的社会抚养费到底有多少？都去哪儿了，是否真正用到了“社会抚养”上？

有学者研究认为，1980年代以来，全国共征收的社会抚养费超过1.5万亿元。全国每年征收的社会抚养费约为200亿元，而这些罚款去向并不明确。

2013年，浙江碧剑律师事务所律师吴有水向全国31个省级计生委、财政厅（局）申请政府信息公开，问询2012年度社会抚养费收支及审计情况，结果没有一个省份的计生或财政部门公开支出情况，不公开的理由是“社会抚养费由县级人民政府计划生育部门或者委托乡（镇）人民政府和街道办事处征收，上缴县级国库，纳入县级财政预算管理，由财政部门统一安排使用，收入和支出不挂钩。因此，省级部门不掌握2012年度社会抚养费实际开支情况”。

上述前计生干部对界面新闻记者称，实际上，社会抚养费多年来征收并不到位，尤其是在农村征收难。

这些年来，很多农民外出打工，常年不归，村里留守的都是老人和儿童，基层计生人员下去很难征缴。

这位前计生干部也指出，罚款的人均收入标准都是按照当地统计局的数据来算，征缴的社会抚养费统一纳入县级财政，社会抚养费的去向则是财政部门的事。

（应采访对象要求，王玛丽、余榆、林静均为化名）

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