近日，住房城乡建设部发布了《城市管理执法办法（征求意见稿）》（下称《办法》），自即日起至9月18日，面向社会公开征求意见。《办法》弥补了城市管理执法部门的法律制度空白，但也被专家评价其立法层级低，难以集中行使行政处罚权。

在此之前，我国“城管”的身份以及执法行为显得极其尴尬，由于没有全国统一的法规、统一的管理模式以及统一的管理职责边界，使得城管在执法过程中引发种种问题被社会各界所诟病。

为解决上述问题，《办法》对城市管理执法的行政处罚权范围、执法保障、执法规范以及执法监督等方面都作出了规范。

《办法》规定，城市管理执法的行政处罚权范围除了包括住房城乡建设领域法律法规规章规定的全部行政处罚权之外，还涵盖环境保护管理方面、工商管理方面、交通管理方面、水务管理方面、食品药品监管方面等。

其中，环境保护管理方面的行政处罚权针对社会生活噪声污染、建筑施工噪声污染、建筑施工扬尘污染、餐饮服务业油烟污染、露天烧烤污染等，工商管理方面的行政处罚权针对户外公共场所无照经营、违规设置户外广告等。

水务管理方面的行政处罚权针对的是向城市河道倾倒废弃物和垃圾、违规取土、城市河道违法建筑物拆除等行为。食品药品监管方面的行政处罚权则针对户外公共场所的食品销售和餐饮摊点无证经营、违法回收贩卖药品等。

按照《办法》规定，城市管理执法范围也包括了交通管理方面，如在城市道路上违法停放机动车辆的行政处罚权，而此前，城管执法中并没有针对机动车的执法权。

北京交通大学运输经济理论与政策研究所常务副所长李红昌向界面新闻记者表示，以前对城市道路上违法停放机动车辆的行政处罚权属于交警部门，将来交通执法部门有执法权限，城管部门也有执法权限，或会造成交叉执法。

“赋予城管部门这个权限是很重要的，现在的城市交通状况比较拥挤，乱停车现象比较普遍，有一些车辆不在交通运行中，却占用了便道、消防通道，交警不会对这些车主进行处罚，”李红昌说，由城管来处置这些车辆，有它的合理之处，因为交警的管理能力有限，本身警力不足，城管增加此项权限实质上是交警功能的拓展和补充。

实际上，1996年国家出台的《中华人民共和国行政处罚法》第十六条便已规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”

2002年，国务院发布的《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》中也提出，省级政府在城市管理领域可以集中行政处罚权的范围包括：市容环境卫生管理方面、城市绿化管理方面、市政管理方面、环境保护管理方面、工商行政管理方面以及公安交通管理方面对侵占城市道路行为的行政处罚权等。

不过，由住房城乡建设部发布的《办法》来规定执法权的整合也被专家评价其立法层级过低，或导致影响力有限。

清华大学公共管理学院副教授贾西津指出，由于集中行政处罚权需要涉及到多个部门，如果以国务院出台条例来规范更为适合，由国务院去协调各个部门之间的分工，而住建部出台的《办法》立法层级相对会低一些。

“住建部出台的《办法》，虽然能反映国务院的意见，但是住建部与其他部门之间如果没有达成共识，相关部门没有放开这个权限，住建部又加强了这个权限，就容易导致多头执法的情况，会增加城管的执法交叉性，”贾西津说，仅仅靠住建部去协调行政处罚权的集中行使，是力不能及的。

值得注意的是，《办法》中对城市管理执法协管人员做出了规范，要求城市管理执法主管部门可以适当配置城市管理执法协管人员，但人员数量不得超过在编执法人员，并应当逐步减少。

协管人员也被称为“临时工”，此前由于众多媒体报道过部分地方城管的暴力执法现象，其中很多案例便出自协管人员，使得城管“临时工”的问题成为了市民茶余饭后的热门话题。

《办法》中规定，协管人员配合执法人员从事宣传教育、巡查、信息收集、违法行为劝阻等执法辅助性事务，此外，协管人员从事执法辅助性事务产生的法律后果，由本级城市管理执法主管部门承担。

贾西津表示，此前城管跟民众之间存在隔阂，其中一个重要原因便是部分执法主体不合法，城管大量依赖临时工协管，而行政处罚法要求执法的主体应是具备资质的人员，不应是合同工。《办法》里没有给予协管行政处罚职责，但实施情况最终取决于操作上能否区分开来。

《办法》还对城市管理执法人员开展执法活动采取的措施作了规范，包括进入相关场所实施现场检查；核实当事人的身份等相关信息；以勘验、拍照、录音、摄像等方式进行现场取证;询问案件当事人、证人等;依法查封、扣押与违法行为有关的场所、设施、财物等。

“如果城管执法非常规范，特别是城管与协管之间的权界很明确，执法人员有资质，经过训练、懂法，那么对城市管理是很有帮助的。” 贾西津说。