界面新闻记者 | 苗艺伟

历经长达三年的酝酿与行业博弈后，我国非银支付领域最高规格的法规文件《非银行支付机构监督管理条例》（以下简称《条例》）终于露出了庐山真面目。

12月17日，国务院正式公布了该《条例》的全部内容，并决定自2024年5月1日起施行。

对于该《条例》的公布，司法部、中国人民银行相关负责人表示，新发布的《条例》坚持将非银行支付行业的全链条全周期监管纳入法治化、规范化轨道，引导非银行支付机构以服务实体经济为本，保护用户合法权益，进一步发挥其繁荣市场经济和便利人民生活等积极作用。

非银支付机构被分为“储值账户运营”和“支付交易处理”两类

上述负责人称，当前，支付机构年交易量超1万亿笔、金额近400万亿元，分别占全国电子支付业务总量的约八成和一成，日均备付金余额超2万亿元，服务超10亿个人和数千万商户，但同时，一些支付机构违规经营的现象也时有发生，如违规挪用用户资金，泄露或者不当采集、使用用户信息；个别支付机构铤而走险，为电信网络诈骗、跨境赌博等违法犯罪活动提供资金转移通道等。出台《条例》，将监管实践中行之有效的制度上升为行政法规，进一步夯实支付机构规范健康发展法治基础，有利于营造法治化营商环境，稳定各方预期，激发市场活力等。

界面新闻记者注意到，与2010年发布的《非金融机构支付服务管理办法》相比，最新发布的《条例》把非银支付机构分为“储值账户运营”和“支付交易处理”两个业务类型，与此前的“网络支付”、“银行卡收单”和“预付卡业务”按照交易渠道和受理终端来划分的三分法有明显的不同。

对此，央行相关负责人表示，随着技术创新和业务发展，出现了条码支付、刷脸支付等新兴方式，现有分类方式不能很好地满足市场发展和监管需要。因此，此次《条例》结合多年监管实践，借鉴其他国家和地区支付业务分类经验，坚持功能监管理念，从业务实质出发，根据其能否接收付款人预付资金，分为储值账户运营和支付交易处理两类。

此外，新的分类方法具有良好的扩展性，有利于防范监管空白。新的分类方式下，无论支付业务外在表现形式如何，均可按照业务实质进行归类和管理，能较好地适应行业发展变化，将各种新型支付渠道、支付方式归入两大基本业务类型。此外，还可以避免监管套利，有利于促进公平竞争。更重要的是，新的分类方式基于业务实质和风险特征，穿透支付业务表面形态，有利于统一资本等准入条件和业务规则要求，消除监管洼地，形成公平的制度环境。

《条例》也特别指出，针对从事储值账户运营业务的非银行支付机构，《条例》还规定将引导、鼓励非银行支付机构与商业银行开展合作，通过银行账户为单位用户提供支付服务。从事储值账户运营业务的非银行支付机构应当将从用户处获取的预付资金及时等值转换为支付账户余额或者预付资金余额，用户可以按照协议约定提取其持有的余额，但是非银行支付机构不得向用户支付与其持有的余额有关的利息等收益。

对于新旧法规的衔接，《条例》附则也明确，将由中国人民银行研究制定实施细则，做好新业务类型与原有分类方式的衔接，推动平稳过渡。

按照“先证后照”原则实施准入管理

《条例》围绕统筹发展和安全，坚持以下四大监管原则： 

第一，坚持持牌经营，严格准入门槛。按照“先证后照”原则实施准入管理，明确支付机构注册资本、主要股东、实控人、高管人员等准入条件，对其重大事项变更也实施许可管理，同时建立健全严重违法违规机构的常态化退出机制。

《条例》还特别指出，同一股东不得直接或者间接持有两个及以上同一业务类型的非银行支付机构10%以上股权或者表决权。同一实际控制人不得控制两个及以上同一业务类型的非银行支付机构（国家另有规定的除外）。

此外，中国人民银行将按照规定对非银行支付机构进行分类评级，并根据分类评级结果实施分类监督管理，并将依法制定“系统重要性非银行支付机构”的认定标准和监督管理规则。

第二，完善支付业务规则，强化风险管理。规定支付机构应当健全业务管理等制度，具备符合要求的业务系统、设施和技术。强化支付账户、备付金和支付指令等管理制度，明确支付机构不得挪用、占用、借用客户备付金，不得伪造、变造支付指令。压实支付机构用户尽职调查、风险监测等责任。

第三，加强用户权益保障，规定支付机构应当按照公平原则拟定协议条款，保障用户知情权和选择权。加强用户信息保护，明确信息处理、信息保密和信息共享等有关要求。要求支付机构对所提供的服务明码标价，合理收费。明确支付机构应当履行投诉处理主体责任。

第四，依法加大对严重违法违规行为处罚力度。对于《条例》规定的违法违规行为，中国人民银行可依法对有关支付机构实施罚款，限制部分支付业务或者责令停业整顿，直至吊销其支付业务许可证等处罚措施。同时，明确可以根据具体情形对负有直接责任的董事、监事、高管人员和其他人员进行处罚，情节严重的还可采取市场禁入措施。

金融行业资深分析师王蓬博对界面新闻表示，随着我国非银支付机构的发展，支付产业在社会经济发展中扮演着越来越重要的角色，可谓金融基础设施中的“国之重器”，因此，市场和行业也亟需适用于行业发展的监管条例出台。

对于刚刚发布的《条例》，他表示，第一， 总体而言，非银行支付行业的作用和价值得到了肯定和确认；第二，未来非银支付机构发展和最适用的场景仍然是小额高频的便民支付场景，第三，《条例》依然要求支付机构专注主业，防范业务异化；第四，《条例》严把支付机构准入关可能意味着支付牌照的价值会进一步扩大；第五，《条例》对支付平台的要求，更多转移到防范从事非法集资、电信网络诈骗等违法犯罪活动。

他认为，从具体条文来看，第一，与三年前发布的条例（征求意见稿）相比，大量删除了原（征求意见稿）中关于反垄断相关认定的条例，仅剩下第四十二条规定，非银行支付机构不得实施垄断或者不正当竞争行为，妨害市场公平竞争秩序。

第二，此前线上支付机构关心的支付账户是否被限制在自然人（含个人工商户）范围内，此次条例中并没有明确指出，仅表示储值账户运营业务和支付交易处理业务的具体分类方式和监督管理规则由中国人民银行制定。

第三，根据业务实质对支付机构重新分类后，此前受移动支付发展影响较大的预付卡行业是否能够重新恢复值得期待，但具体实施细则还需要央行继续明确。

第四，《条例》明确，非银行机构拟为境内用户提供跨境支付服务的，应当依照本条例规定在境内设立非银行支付机构，再次重申跨境支付从业必须持有国内支付牌照。

第五，相对于（征求意见稿），《条例》明确加强用户信息保护，新增信息处理、信息保密和信息共享等有关要求，特别是数据出境类业务。