单位｜恒都律师事务所 综合法律业务与争议解决事业部

作者｜自然资源与能源专业组 何佳玲

在如今社会的大环境下，文化旅游、健康医疗成为了时下最热门的经济，一批批旅游投资公司拔地而起，2016年11月发布的《全国风景名胜区事业发展“十三五”规划》更是把风景名胜区推在发展的前列。

根据《风景名胜区条例》（以下简称“条例”）第二条，风景名胜区是指具有观赏、文化或者科学价值，自然景观、人文景观比较集中，环境优美，可供人们游览或者进行科学、文化活动的区域。我国风景名胜区划分为国家级风景名胜区和省级风景名胜区，自1982年起，国务院总共公布了8批、225处国家 级风景名胜区，有些风景名胜区同时又是世界自然文化遗产，国家重点文物保护单位。

一、风景名胜区保护的障碍

在“旅游热”的大浪潮下，由于风景名胜区可以通过现有的资源，获得直接的经济效益，推动当地经济的发展，牺牲社会利益从而获得经济利益成为了很多风景名胜区管理者的选择，风景名胜区遭到破坏的新闻屡出不穷。笔者认为，目前我国风景名胜区资源的保护存在两点障碍：

1. 风景名胜区管理主体不完整

《风景名胜区条例》第4条、第5条规定：“风景名胜区所在地县级以上地方人民政府设置的风景名胜区管理机构，负责风景名胜区的保护、利用和统一管理工作；国务院建设主管部门负责全国风景名胜区的监督管理工作。”

事实上，风景名胜区的管理单靠建设部门是无法完成的，风景名胜区往往还涉及到林业、文物乃至宗教等部门的工作，而每个部门之间的权限的界定不清，导致无法统一进行管理。

2. 风景名胜区的发展缺少对社会资本的引入

由于风景名胜区由国家进行管理，因此在经营管理上，很少有管理机构主动对风景名胜区加以规划管理；在收支上，大部分风景名胜区都依赖财政拨款，对盈亏采取不管不问的态度。

事实上，一味的依赖政府对风景名胜区加以管理会导致风景名胜区资源利用率过低，但仅仅依靠社会资本会导致企业为了盈利不惜破坏自然资源。因此在政府监管的前提下，引入社会资金，让更多的企业投入资金到景区运营管理之中，可谓是现今我国风景名胜区资源保护的最佳方式。不论是在法律法规的规定上，还是在相关的实践上，我国也逐步认可并推广这一方式。

二、相关法律法规对引入社会资金的规定

1995年实施的《国务院办公厅关于加强风景名胜区保护管理工作的通知》第二条规定：“风景名胜资源属国家所有，必须依法加以保护。各地区、各部门不得以任何名义和方式出让或变相出让风景名胜资源及其景区土地”。

2002年实施的《国务院关于加强城乡规划监督管理的通知》规定：“风景名胜资源是不可再生的国家资源，严禁以任何名义和方式出让或变相出让风景名胜区资源及其景区土地，也不得在风景名胜区内设立各类开发区、度假区等”。

而2006年出台的《风景名胜区条例》却一改之前的态度，在交通、服务项目上向社会资金进行了开放，且随着旅游人员的增多，旅游方式的变化，对景区内建设项目的严禁从整个风景名胜区缩至核心景区。

《风景名胜区条例》第三十七条第二、三款规定：“风景名胜区内的交通、服务等项目，应当由风景名胜区管理机构依照有关法律、法规和风景名胜区规划，采用招标等公平竞争的方式确定经营者。

风景名胜区管理机构应当与经营者签订合同，依法确定各自的权利义务。经营者应当缴纳风景名胜资源有偿使用费。”

《风景名胜区条例》第四十条第（三）项规定，在核心景区内建设宾馆、招待所、培训中心、疗养院以及与风景名胜资源保护无关的其他建筑物的，由风景名胜区管理机构责令停止违法行为、恢复原状或者限期拆除，没收违法所得，并处50万元以上100万元以下的罚款。

由上述规定可见，风景名胜区的交通、服务项目可以通过特许经营的方式引导社会资金进入，由政府之外的投资公司取得经营权，但除交通、服务项目之外的项目的经营权，尚且没有明确的法律规定。此外，风景名胜区里也可以建设宾馆、招待所、培训中心、疗养院等建筑，但需注意的是，这些仅可设在风景名胜区核心景区之外，核心景区仍是禁区。

三、社会资金引入的限制

尽管交通、服务项目等可以引入社会资金，由企业进行管理，但在景区门票的收取问题上，我国却从一开始的准入转变到严格禁止。

1996年8月13日，黄山旅游发展股份有限公司与黄山风景区管理委员会签订关于授权管理黄山风景区门票事宜的协议，至2036年底公司每年将门票收入减风景资源维护资金营业税及附加和票房成本后净额的50%按季支付给黄山风景区管委员会，作为黄山风景区门票专营权使用费，此举得到了国资局的确认，后峨眉山和武夷山等风景名胜区的改制过程中也普遍采用这一做法。

历时三年，建设部城建司转变了态度，在黄果树景区门票是否可由黄果树旅游集团公司收取的问题上采取了相反的意见。

1999年9月2日建设部城建司在对《关于黄果树风景名胜区景观游览门票管理权属问题的答复》（[99]建城景字55号）中明确指出：“门票是政府对风景名胜资源实行统一管理的重要手段，是国家利益的唯一体现，也是风景名胜区保护管理的重要经济来源。国家对风景名胜资源的所有权不仅表现为对风景名胜区的保护管理责任，也表现为对风景名胜区的合理利用和门票收费的权利。门票经营权的转移，不仅使政府失去了必要的保护管理资金，也使国家对风景名胜资源的所有权受到肢解，属于变相出让风景名胜区资源的行为，不利于风景名胜资源的保护。因此我们认为黄果树风景名胜区景观游览门票管理权属理应归黄果树风景名胜管理委员会所有”。

此后相关的文件的出台对上述答复进行了理论支撑。

《风景名胜区条例》（2006年实施）第三十七条第一款规定：“进入风景名胜区的门票，由风景名胜区管理机构负责出售。门票价格依照有关价格的法律、法规的规定执行”。

《国家级风景名胜区综合整治验收考核标准》（2007年）规定：“不得将风景名胜区的管理、规划、监督职能以及门票出售职能交给或变相交由企业管理；无政企不分或以企代政问题”。

《国家级风景名胜区保护管理执法检查评分表》（2012年）规定：“将门票交由企业收取或违规出让转让景区资源或土地情形的属于违规行为。”

由此可见，就目前的法律规定而言，风景名胜区的门票应当由政府相关的管理机构收取和管理，不得由企业直接进行收取和分配。社会资金可以获得风景名胜区的交通、服务等项目的经营权，但门票的经营权应排除在风景区的经营权之外。

当然，风景名胜区的保护需要政企分开管理、引入社会资金，更需要社会的监督和管理，但这些都有待在理论和实践中进行完善。