单位｜恒都律师事务所 资本市场事业部

作者｜国企改制与产权交易专业组 许玮

编者｜恒都微信运营团队

一、背景

近日，中油资本借壳*ST济柴重大资产重组事项正式收官。2017年2月10日，中油资本正式挂牌，登陆深交所。至此，中油资本以755亿元的资产规模成为A股市场交易规模最大的重组案例，亦是首个年内同步完成金融平台搭建和上市的经典案例。该项目的完成仅历时8个月，创下同类型和相似规模重组中用时最短纪录。重组完成后，中油资本的业务范围涵盖财务公司、银行、金融租赁、信托、保险、保险经纪和证券等多方面，成为A股市场持有金融牌照数量最多的上市公司。

国有企业是中央政府或者地方政府投资或者参与控制的企业，一部分国有企业掌握了国家的垄断资源，并通过其垄断地位获取社会资源及高额利润，经营行为带有较强的政治色彩，并未像私营企业那样直接面对公平有序的市场竞争环境。

由于国有企业根据政府的安排开展工作，自主决策权缺失、生产效率低下，我国掀起了一股国企改制的浪潮，如上述案例所示。这也是对深化国有企业改革，着力创新体制机制，加快建立现代企业制度，使国有企业在供给侧结构性改革中发挥带动作用的政策的积极响应。现结合企业改制的实际经验，并参照相关法规，对国有企业改制工作程序进行了整理归纳。

二、国企改制工作程序

（一）做出国企改制决策

国企根据自身发展需要，进行可行性研究后，依照法定程序，由履行出资人职责的机构决定或者由公司股东会、股东大会决定，做出国企改制决策，并成立改制工作小组。

（二）制定国企改制方案

1、改制方案的制定主体：

根据《国务院办公厅转发国务院国有资产监督管理委员会关于规范国有企业改制工作意见的通知》（以下简称“规范国企改制意见”）规定：改制方案可由改制企业国有产权持有单位制订，也可由其委托中介机构或者改制企业（向本企业经营管理者转让国有产权的企业和国有参股企业除外）制订。

2、改制方案的制定内容及要求：

根据《国务院办公厅转发国资委关于进一步规范国有企业改制工作实施意见的通知》（以下简称“进一步规范国企改制工作实施意见”）规定：

（1）改制方案的主要内容应包括：改制的目的及必要性，改制后企业的资产、业务、股权设置和产品开发、技术改造等；改制的具体形式；改制后形成的法人治理结构；企业的债权、债务落实情况；职工安置方案；改制的操作程序，财务审计、资产评估等中介机构和产权交易市场的选择等。

（2）改制方案必须明确保全金融债权，依法落实金融债务，并征得金融机构债权人的同意。

法律对国企改制的主体做出了明确规定，可以由改制企业的国有产权持有单位-改制企业的股东或母公司制订，也可以由改制企业自身或其委托的中介机构（如律师事务所）来制定；国企改制方案必须重点关注改制后企业的资产、业务、股权设置，重视产权交易过程；关注职工安置情况；改制方案须经金融机构债权人同意，避免了国企出现借改制之手逃避金融债务，损害债权人利益的情形。

（三）审批国企改制方案

根据《规范国企改制意见》规定：国企改制方案需按照《企业国有资产监督管理暂行条例》（国务院令第378号）和国务院国有资产监督管理委员会的有关规定履行决定或批准程序，未经决定或批准不得实施。国有企业改制涉及财政、劳动保障等事项的，需预先报经同级人民政府有关部门审核，批准后报国有资产监督管理机构协调审批；涉及政府社会公共管理审批事项的，依照国家有关法律法规，报经政府有关部门审批；国有资产监督管理机构所出资企业改制为国有股不控股或不参股的企业，改制方案需报同级人民政府批准。

此处应注意，国企改制方案中涉及的财政、劳动保障事项属于特殊事项，须经两层审核程序。首先由同级人民政府有关部门审核，在同级人民政府有关部门审核通过后，上报国有资产监督管理机构审批。

（四）信息公示

根据《进一步规范国企改制工作实施意见》规定：拟通过增资扩股实施改制的企业，应当通过产权交易市场、媒体或网络等公开企业改制有关情况、投资者条件等信息，择优选择投资者；情况特殊的，经国有资产监督管理机构批准，可通过向多个具备相关资质条件的潜在投资者提供信息等方式，选定投资者。企业改制涉及公开上市发行股票的，按照《中华人民共和国证券法》等有关法律法规执行。

通过信息公示，可以使符合条件的投资者在公平的环境下进行竞争，以选择最适合的投资者承接改制后的企业。

（五）出具法律意见书

根据《进一步规范国企改制工作实施意见》规定：企业改制必须对改制方案出具法律意见书。法律意见书由审批改制方案的单位的法律顾问或该单位聘请的律师事务所出具，拟改制为国有控股企业且职工（包括管理层）未持有本企业股权的，可由审批改制方案的单位授权该企业法律顾问出具。

（六）清产核资

根据《规范国企改制意见》规定：国有企业改制，必须对企业各类资产、负债进行全面认真的清查，做到账、卡、物、现金等齐全、准确、一致。要按照“谁投资、谁所有、谁受益”的原则，核实和界定国有资本金及其权益，其中国有企业借贷资金形成的净资产必须界定为国有产权。企业改制中涉及资产损失认定与处理的，必须按有关规定履行批准程序。改制企业法定代表人和财务负责人对清产核资结果的真实性、准确性负责。

通过清产核资，投资者可以准确了解企业的资产、资金状况，避免出现已经存在潜亏风险的资产仍被认定为改制企业保值增值的资产，进而损害投资者合法利益的情形。

（七）资产评估

根据《中华人民共和国企业国有资产法》规定：企业改制应当按照规定进行资产评估，客观、公正地确定资产的价值。企业改制涉及以企业的实物、知识产权、土地使用权等非货币财产折算为国有资本出资或者股份的，应当按照规定对折价财产进行评估，以评估确认价格作为确定国有资本出资额或者股份数额的依据，不得实施将财产低价折股或者有其他损害出资人权益的行为。

（八）职工安排

《进一步规范国企改制工作实施意见》规定了改制企业进行职工安排的要求，主要从改制前、改制中、改制后三个时间段进行规定。

1、改制前：

改制企业与投资者就职工安置费用、劳动关系接续等问题明确相关责任，并制订职工安置方案。该方案须经职工代表大会或职工大会审议通过，其内容应包括：企业的人员状况及分流安置意见；职工劳动合同的变更、解除及重新签订办法；解除劳动合同职工的经济补偿金支付办法；社会保险关系接续；拖欠职工的工资等债务和企业欠缴的社会保险费处理办法等。

2、改制中：

改制企业须向员工公布企业总资产、总负债、净资产、净利润等主要财务指标的财务审计、资产评估结果，须一次性付清拖欠职工的工资、集资款、医疗费和挪用的职工住房公积金以及企业欠缴社会保险费。

3、改制后：

改制后的企业要及时为职工接续和按时足额缴纳基本医疗、养老等各种社会保险费。

综上所述，国企改制须严格按照法律规定程序进行，在改制过程中要注意完善改制方案，认真、负责地进行清产核资，保护企业职工的合法权益，努力做好改制善后工作，以促进改制工作的顺利完成。