地下空间在学界又被称为“第四国土”，地下空间的分层开发、功能分区利用，可以在缓解城市空间资源紧张状况的同时增强城市安全韧性，提升灾害防御能力。近年来，地下空间逐步从开发利用走入产权保护的新阶段。2024年7月，自然资源部印发《关于探索推进城市地下空间开发利用的指导意见》（以下简称《意见》），从规划编制、规划审批、土地供应、产权登记等方面，对地下空间的开发利用给出指引。在此基础上，雄安新区自然资源和规划局针对地下空间确权登记遇到的复杂问题组织开展相关研究工作，明确地下空间分类、登记规则、登记程序等，为利用地下空间资源、支撑地下空间资产运营和管理奠定基础。

分层设权，分层登记

作为拔地而起的“未来之城”，雄安新区与传统城市相比，地下空间开发利用呈现出新的特征，有较大的探索空间。

雄安新区的开发建设遵循“地上一座城、地下一座城、云上一座城”的理念，地下空间开发规模大，注重横向连通，存在大量区域整体式地下空间类型，与传统的单建式、结建式地下空间在权利设定和权利登记上有所不同。这就需要以创新思维开展雄安新区地下空间确权登记探索。

经过雄安新区局的遴选，北京城市学院众城智库团队作为研究支撑单位，选取商务服务中心项目、容东片区B1组团项目等典型案例，以“解剖麻雀”方式找出痛点堵点，在全面梳理法规政策、与先进地区充分交流经验做法且广泛征求相关领域专家意见的基础上，针对不同问题给出分类施策的政策建议，确保政策具有可操作性，能够解决新区的实际问题。

根据《城市地下空间与地下工程分类》（GB/T41925-2022），地下空间按照建设形式可以分为单建式地下空间、结建式地下空间、区域整体式地下空间三种类型。《意见》明确了单建式和结建式地下空间的权利类型和权利设定方式，为各地登记实践明确了方向，但尚未提及区域整体式地下空间这一新的空间类型。

例如，雄安新区容东片区就存在大量区域整体式地下空间类型。其特点是地表和地下空间一并供应，地表分为若干宗地（有的包含公园绿地，有的包含市政道路），对应的地下空间整体连通开发。这种类型的地下空间，地表若干宗地和地下空间分属不同产权主体，且二者的用地范围不一致，如果按照结建地下空间权利设定方式为地表的方式登记，则难以落宗。因此，对于区域整体式地下空间类型，雄安新区探索通过分层设权明确权利设定，分层登记以解决落宗问题。

建立事后补充救济机制

地下空间不动产登记作为确认物权的最后一环，其核心要素如宗地范围、土地用途和使用期限，以及地下建（构）筑物的产权归属等，均取自权属来源材料，理论上应在前端规划审批、土地供应等环节予以明确，实现项目审批与确权登记的正向管理。然而，在实践中，所有项目做到事前明确在现阶段不太现实，地下空间因其复杂性和不可视性，在审批阶段明确所有关键信息确有难度。因此，有必要建立事后确认机制予以辅助。

为此，雄安新区探索建立会审机制，地下空间竣工验收后，按照竣工验收材料记载的内容仍无法确定的登记信息，由不动产登记机构联络规划、审批、供地、建设、人防、测绘等相关部门和单位会审。明确意见后，再办理不动产登记。事后确认作为一种补充救济机制，不仅为地下空间确权登记提供明确依据，严格落实依法登记要求，而且将地下空间确权登记需求及时传递至前端部门，实现确权登记与项目审批的逆向管理。

明晰用途，精准确权

土地供应时，一般仅明确地表土地用途，而区域整体式地下空间需采用分层设权、分层登记方式，将地下空间单独划分地下宗地，这就需要明确地下宗地用途。特别是地表为混合用途时，各类地下建（构）筑物在登记时如何确定土地用途和使用期限，各地做法是不一致的。以地下车位为例，有的地方按照地表使用期限最长的土地用途和使用期限确定，有的地方按照地表宗地的主导用途和使用期限确定，有的地方统一按照使用期限50年确定。对此，雄安新区对地下空间项目秉持“谁审批谁负责”理念，要求建设单位按照停车配建标准表明确划分地下车位的土地用途，并经规划审批部门确认，以此作为确权登记依据，实现精准确权。

在地下空间确权登记过程中，雄安新区积极探索传统二维地籍与三维地籍的衔接机制。三维产权体依据权属来源文件及竣工验收材料，确定水平范围和垂直范围。对于空间关系复杂、产权在三维空间存在穿插的地下建（构）筑物，则参考竣工验收资料以及BIM（建筑信息模型）数据，建立三维产权体模型，弥补二维图形缺乏直观性的不足。雄安新区因地制宜选取二维和三维产权表达方式，难以用二维方式准确表达空间产权关系时，就使用三维产权体模型进行表达，有效提升行政管理效率，降低企业地籍调查成本。