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界面新闻编辑 | 刘海川
近年来，中国生育率持续走低、晚婚晚育与少子化趋势愈加明显，三孩政策与各地配套试点虽相继推出，但出生规模未出现根本性回升，育养成本、婚育观念与公共服务供给间的结构性矛盾仍然凸显。面对这一长期性挑战，中央在编制“十五五”规划建议时将“建设生育友好型社会、优化生育支持政策和激励政策”写入国家发展部署，显示出在顶层设计层面对人口问题的再次强调与制度性推进。
今年，国家层面同步推进具体配套措施的力度更大：新推出的国家育儿补贴已开始全面申领，托育服务补助示范试点与个税抵扣等举措被一并提及，表明从财政支持到税收激励、服务供给等多条路径正在被纳入“十五五”政策工具箱。这些举措能否形成协同效应、以及如何在不同地区和人群中实现更有针对性的落地，则成为检验这些方案成效的关键。
为此，界面新闻专访中国人口学会副会长、中南财经政法大学人口与健康研究中心主任石智雷教授。他长期关注我国人口发展趋势、生育政策效果与制度设计。早在2010年，石智雷开始研究中国低生育率问题，在湖北21个县市区开展生育支持大型田野实验，探究中国低生育率的演变趋势，系统分析低生育率的影响因素和干预效果，并于2025年出版《中国的低生育率：演变趋势、驱动因素与干预效果》。
石智雷深入分析了中国低生育率形成的原因和干预的效果，对“十五五”时期生育支持体系提出了前瞻性建议。 他强调，生育支持政策不能停留在一次性补贴或普惠给付，而应构建“全人群、全生命周期”的服务体系，从婚育、孕产、养育、教育、就业，到老龄化应对，形成系统性支持机制。更重要的是，他强调，人口发展应纳入国家战略高度：要维持适度生育水平，统筹人口、资源、环境关系，保障人口稳定、结构合理、区域协调，从而实现人口的长期均衡发展，为经济社会持续健康运行提供坚实支撑。
生育率持续下降的成因及影响
界面新闻：三孩政策实施以来，国家和地方陆续出台多项支持生育政策，您怎么看待三孩政策出台后到目前的人口现状和政策效果？
石智雷：整体来看，从三孩政策实施以来，我们的人口生育率、生育数量、生育规模都在持续降低。虽然在这期间，我们出台了一系列关于产假、托育以及一些地方试点的补贴政策，但都没有逆转生育率下降的趋势，而且未来的生育率还会持续降低，至少在“十五五”期间，生育率还会继续下降。这是一个整体判断。
界面新闻：生育率下降会对经济社会产生哪些影响？特别是在教育、医疗、养老等公共服务方面。
石智雷：结合2024年、2025年最新的人口数据，我国的人口结构呈现出“增减分化”趋势，老年人口不断增加，婴幼儿不断减少，即老龄化、少子化趋势依然在深化。具体表现为，初婚年龄进一步推迟，生育规模持续降低，老龄化程度持续加深。中国应该会在2030年左右进入重度老龄化时期，这是一个很重要的时间节点信号。重度老龄化的基本标准就是60岁以上人口占总人口比重超过30%。这种人口结构变化带来的问题是：进入劳动力队伍的人口规模和比重越来越少，而60岁、65岁以上老年人口的规模和比重不断增加。尤其是从2023年到2033年这十年期间，中国的老龄化会进入一个加速发展阶段。
界面新闻：你能具体谈谈老龄化加速的原因吗？
石智雷：主要的推动因素是人口的周期性规律。1962年—1973年左右，我们的人口出生总规模一直在2700万左右。而这一拨人在2023年左右逐步进入老龄化阶段，会助推我们的人口老龄化加速发展。要知道，我们现在每年出生人口大概只有800万左右，只剩下当年的1/3。退休的人越来越多，进入劳动力队伍的人越来越少。这种双重夹击下，我们的劳动力供给会逐步减少，这是一个很大的问题。
界面新闻：人口结构变化对公共服务会带来哪些影响？
石智雷：这种变化会对我们的公共服务带来很大的影响，出现供给的结构性的失衡。比如，我们以前在各地街道、社区、农村布局了很多幼儿园、小学，现在面临一个资源重新配置的问题。学位数多，孩子不够，适龄人群不够，就会导致资源浪费。未来的教育投入，尤其是早期教育、基础教育的投入会收缩压缩。
与此同时，与生育、儿童相关的公共卫生资源投放也会浪费。包括现在很多地方的产科就倒闭了、关门了。各个地方每个县、每个街道、每个区都有的妇幼保健院也面临着资源投放过多而需求不足的问题。这不仅仅是以后不用建了，而是现有的还需要关闭、需要减少。
另一方面，我们的老龄化、高龄化加剧，对老年人口的公共服务，尤其是医疗的需求会越来越多。特别要注意的是，中国的人均预期寿命增长是全世界最快的，但是中国人的健康预期寿命比较短。换句话说，我们的预期寿命增加了，但不健康的预期寿命也很长，这就导致对老人的照护需求显著增加，这方面全社会可能还没有充分准备。
界面新闻：请你具体解释一下“不健康预期寿命”。
石智雷：我们改革开放初期人均预期寿命是60岁、到2000年的70岁，再到今天平均80岁左右。从70岁到80岁，人均预期寿命增加了十年。而这十年的寿命，不健康的寿命增加了很多，有各种慢性病，甚至失能、失智。我们的高龄化跟不健康化叠加在一起，对医疗的压力就非常大。这是"十五五"期间需要重点关注的问题。
界面新闻：各地推出了很多生育支持政策，你觉得成效如何？比如，最近湖北天门的生育支持政策很受关注，你怎么评价？
石智雷：总起上看，目前的支持生育政策成效很一般，并没有哪一个地方因为生育支持而实现了生育走势的逆转。
关于天门，我们去调研过，2024年天门的出生人口确实有增加，出生人口同比增长17%，8年来首次由降转增。但是2024年的增长有多重原因：一是政策激励的原因，二是2024年是龙年，三是疫情后生育释放的第一年，这些因素叠加在一起才有这个增加。如果跟2022年、2023年疫情期间相比，看起来增加很多，但那是因为疫情期间生育被压制了。如果跟疫情前相比，其实没有什么增加。我还发现，天门市2024年新生人口虽有明显增加，但结婚登记数却依旧持续走低。2022年全市办理结婚登记4743件，2023年为4551件，2024年为3809件。因此，我对政策的刺激效果和新生人口数量增加的可持续性持谨慎态度。人口变化有自身长周期规律。
而且，从全国范围看，2025年我们看到的数据是生育率持续下滑，出生规模继续下降，这个趋势没有改变，也改变不了。
界面新闻：那你觉得天门的做法有可借鉴之处吗？
石智雷：是的。天门市将人口问题提升到了地方发展战略层面，“一把手”亲自抓，分管领导具体抓，让生养孩子得到社会的真心认可与支持。我觉得天门有三个方面值得借鉴：
第一，党政一把手亲自抓。人口问题是一个综合的、长期的战略问题，不是哪一个部门、哪个机构能管得了、能治理得了的，需要党政一把手亲自抓。天门在市委设了一个“人口工作办公室”，这很有意义，可以协调各个部门、各个机构。
第二，他们推出的是“生育服务一条龙”。从孕前到孕中，到生育分娩，到分娩后，都有一系列的政策支持：免费的孕检、免费的产检、生育补贴、育儿补贴，如果有人想生但生不了孩子，还有辅助生育的补贴。这是一个全流程、全人群的支持，而不只是生完孩子给多少钱。
第三，他们把生育补贴跟住房销售结合在一起。因为现在房子卖不出去，老百姓结婚也需要房子。生育二孩、三孩的家庭，买房子时可以获得6万元、12万元的购房券，最多可以补到27万元。他们通过生育补贴、住房补贴，把资产市场盘活了，这是很好的政策组合。
第四，他们不仅仅是给钱，还加强宣传和文化建设。我们做生育支持，一方面政府要拿出资金，另一方面要加强引导宣传，给大家树立健康的婚育观念。
界面新闻：除了天门，还有哪些地方的探索值得关注？
石智雷：其实很多地方都在探索，各有各的特点。有的地方在住房补贴上做文章，有的在教育减负上做文章，有的在医疗保障上做文章。但我想强调的是，这些探索都要因地制宜，不能简单照搬。东部发达地区和西部欠发达地区，城市和农村，不同收入群体，他们的需求是不一样的。比如说，对于城市双职工家庭，托育服务可能是刚需;对于农村家庭，现金补贴可能更实用;对于高学历女性，职业发展保障可能更重要。所以我一直强调，政策要有差异化、要体系化，要精准施策，而不是一刀切。
生育支持政策不能“一刀切”
界面新闻：我们注意到，不同群体的生育支持需求应该有所不同，我们现在的政策却是整齐划一的，对此你怎么看？
石智雷：这是一个很好的问题，我们以往制定生育政策，总认为我给钱、给产假、给托育服务，就可以影响所有人群，可以立竿见影有效果，这种认识是片面的、错误的。每个人群对某项支持、某项服务弹性都是有差异的。
比如产假。产假的延长、实施，主要是对有正式工作的人，尤其是在国有企业、事业单位、单位比较好的，他们才能去请假、才会完全落实下来。而在广大农村地区，农民是没有产假的。对于个体工商户，自由职业者，他也没有产假。在小型企业、非正式用工的企业，他们也没有产假，即使有，员工请假了可能也没有工资，就不会完全落实。所以产假它可能只影响一部分人群，一部分有正式、稳定工作的雇员人群。而且还有可能对一些人群带来不利影响。
界面新闻：产假还会带来负面影响？
石智雷：我们研究发现，产假的延长有个阈值，大概在180天之后，对生育意愿和生育行为就不会有什么效果了。但是产假只要每多延长一天，都会导致女性就业更加困难。只要延长一天产假，就会对所有女性的就业带来负担、带来压力。不仅是那些工作不稳定的、没有生育的人受影响，已经在职的人员，他们的就业发展空间也会受到压缩，发展机会也会减少。
我们发现，产假的影响主要影响的是底层人群：低技能、低学历、就业不稳定的女性，她们受影响最大。一方面找工作困难了，另一方面失业率增加了，最后是即使对于已经正在工作的在职人员，她们的就业发展空间也会受到压缩。这种就业歧视不会明显地在招聘中显示出来，但面试的时候会以各种理由选择男性，没办法去杜绝、去规避、去限制，是比较隐性的。另外在单位里面，晋升的时候、工资分配的时候，对女性也会做抑制，发展空间也会受到限制。
界面新闻：托育服务也有类似的问题吗？
石智雷：托育服务主要针对的是双职工家庭。男性就业、女性也就业，妈妈也就业，那就需要提供托育服务。但如果是单职工家庭——爸爸工作、妈妈不工作，或者妈妈工作、爸爸不工作，在这种背景下，托育的需求量就没这么大。
另外，对于广大农村地区，托育有规模效应，它需要邻近效应。必须很方便，我送过去很便捷。如果送孩子要送半小时，那没人会送。第二个就是需要很便宜，太贵的话还不如让家里选一个人不工作。农村地区这两个条件都不符合。一个村里面就几个小孩，如果开托育机构就两三个孩子，把孩子又送到很远的地方去，农村也没有车，下雨天的时候也不方便送，那就没人送了。
如果托育不成规模，托育服务就做不起来。如果托育的需求量不成规模，托育机构的成本就很高，价格也压不下来。所以在农村地区，托育是做不起来的。
我们曾经去几个地级市调研，去看了几个已有的托育机构，包括一些连锁店。他们说正在运营的、专业的托育机构做得那么好，还有100个座位，现在只有40多个小孩，利用率达不到一半。政府还要让他们重新建，他们说怎么建?现在建了之后谁来经营？能不能搞好还不一定。
界面新闻：那育儿补贴政策呢？
石智雷：育儿补贴政策在全国一盘棋、统一执行。所有的小孩，三孩以内都给每个月每个孩子300块钱的补贴，这是所谓的“平等”，但这确实也有问题。具体来看，对于北京、上海、武汉这种大城市来说，一个月给300块钱，没有人会为了300块钱生孩子，因为成本太高了，生活成本太高了。即使是城市里的一般家庭，也不会为300块钱生孩子。但是如果这300块钱给了甘肃、宁夏、青海农村的一个家庭，一个孩子给300，如果有三个孩子，一个月给900块钱，够一家人生活了。那么这个效果就非常明显、非常有效。
那种所谓的“平等”，其实是另一种不公平，因为这个补贴可能仅仅让西部地区收益了；对大城市的家庭来说，他们真正的需求并没有得到满足。
所以我们的公共服务、我们的生育支持政策一定要有差异化、一定要加强瞄准性，知道哪些人群有什么需要。我们的服务是满足需求的，而不是为了花钱、为了表面的平等而设计的。钱花出去了，不顾实施效果，本身就是浪费，就是对全国人民的不负责任。
界面新闻：最近几年大家越来越关注不婚人群和婚姻推迟，你觉得他们对整个人口形势有多大影响？
石智雷：在整个社会经济发展过程中，不同代际人群的生育意愿、婚姻意愿一直在变化，尤其是中国过去40多年发展这么快，现代化转型这么快，开放度这么高，每一代人都不一样。中国到目前依然是一个普婚的社会。在调查中发现，无论是农村大龄未婚男性，还是城市中大龄未婚女性，真正的不愿意结婚的人很少，所以我们现在婚姻匹配的结构性失衡是大问题。
但不同群体的情况不一样。比如农村地区有大量的未婚男性、大龄未婚男性很多，但这个人群非常想结婚。我们去湖北一个农村调研，发现如果有女性离婚了，即使年龄很大、即使离婚有孩子，依然很受农村男性的欢迎。很多农村地区女的离婚后，很容易再找到结婚对象，并且很多时候男的还是初婚。而农村男性不行。男性离婚后，别说再婚了，没结过婚的小伙子，家里情况还不错的，也很难找到结婚对象。这些农村男性面临婚姻挤压很严重，他们很想结婚，但找不到老婆。
反过来，在城市地区有大量的大龄未婚女性。但城市地区的大量女性跟农村男性是两个不同的问题、面临不同的困境。城市里的未婚女性，主要是一些文化程度比较高、家庭生活还不错、个人条件还可以的，这个人群挺多的。她们很大的问题在于，男性依然习惯往下找——男性会找比自己条件低一点的、年龄比自己小一些的。在这种情况下，这些优秀的女性要求高，因为工作压力很大，她们很努力、很勤奋，也很优秀，可能就错过了一个非常好的结婚年龄。35岁之后，她们想找一个更好的，可能就很难了。但她们依然有结婚的期待、意愿，并不是没有。
界面新闻：对此你有什么建议？
石智雷：从政府角度讲，我们应该有专门的部门、专门的第三方机构去研究她们、去关心她们。不只是提供所谓的相亲服务，而是去了解这个人群到底面临什么困境，去研究他们的需求。
界面新闻：最近审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》也提到，要明确倡导积极婚育观。现在社会上出现了很多恐婚恐育的观念，而且很有市场，你怎么评价？
石智雷：我们现在看到，在网上并未形成对鼓励生育、支持生育的舆论氛围。只要你讲多生育好，就会受到抨击。如果讲生孩子很难、养孩子很难、工作家庭矛盾等等，大家都容易去传播、去转发。但如果说生孩子好，就会受到很多人的抨击、辱骂。这种文化是负面的，对我们生育的不利影响是巨大的。国家要加强对网络文化的有效引导和治理，这个很重要，不是某个地方政府的工作。
当前年轻人对婚育的认知确实有了深层次的变化。我们最近在研究大学生婚育观念，发现理工科院校的女生跟文科院校的男生，他们的婚育观念是不一样的。另外，随着年级的变化，从大一到大四，大学四年的学习对他们的婚育观念影响很大。我们现在在大学里面，对于德育、对于文化教育、对于传统价值观的重视不够，往往重视的仅仅是知识和技术的学习。当然我们很重视思政课，但思政课是另外一个层面的。我们对于人的全面发展、对于他们的社会认知、社会化教育，以及他们对未来生活的规划安排，关注度不够。
高校不应该简单地以职业发展、以就业为导向，应该是以学生的全面发展为导向。我们一直在建议，可以在初中、高中和大学试点“健康副校长”制度。我们现在有教学副校长、治安副校长，我们可以有一些医院的院长、一些健康专家，在学校兼职做健康副校长。他们可以定期举办讲座，不用很多，也不用经常来。健康教育不仅仅是针对学生，还要对老师进行培训。
这里的“健康”不只是生理健康、心理健康和健康行为，还包括性、生育和婚姻文化的认知等等。我们应该有这种课程安排、有这种制度安排，这是有必要的，也是可操作的，是一种学科交叉、跨学科合作。
企业负担需要政府正视
界面新闻：国家鼓励企业自己也推出了生育支持措施，比如母婴室建设等，你怎么看？
石智雷：这些政策都是好的，政府的扶持也是好的，如果能做出来效果也是好的。但问题在于，我们这些政策出来之后，成本都是让企业承担了。
对企业来说，在市场上竞争是很难的。我们去了几个企业调研，比如有几个私营医院，员工都是女的。公司的人事管理非常规范正式，按照国家或地方的要求，产假有、津贴也有。但是200多号人都是女的，二孩、三孩政策实施后，很多员工需要休产假，企业运营怎么办?一天不来还要给钱，这些企业就叫苦连天，经营不下去了。本来就是效益不好，现在又搞了这么多政策出来，成本越来越高，只能减少对女性员工的雇用。所以我说的是，我们制定了很好的政策，在实施过程中还要考虑谁承担了成本、如何给他进行补偿。我们要把这个做好，不然这种政策最后还是会反映到老百姓身上，最终还是会影响到生育。
界面新闻：面对生育歧视，你觉得有什么解决办法？
石智雷：很多地方推出了反生育歧视专项工作，想法都是好的，但执行起来非常难，很难落地。即使有就业性别歧视，你也很难去取证。劳动力市场上的 性别歧视很隐蔽，发现成本非常高。这不只是中国的问题，全世界都有这个问题。
界面新闻：当前的生育补贴力度够吗？再提升多少合适？国家财政能承受吗？
石智雷：我们的政策在持续加码，各方面的补贴力度在提高，但同时国家财政压力也很大，地方债务也很高，政策可持续性是大问题。目前每个月300块钱，我们感觉确实很低。如果要鼓励生育，应该加大补贴力度，需要增加。从目前来看，远远不够。但是当前经济发展不景气，国家的财政能力也是有限的，这也是一个矛盾问题、大问题。
界面新闻：托育服务方面，制约我们的最核心瓶颈是什么？“十五五”期间有些什么突破吗？
石智雷：托育服务的核心问题在于，供给和需要都有规模效应。这个需求必须达到规模之后，才能养活更多的托育机构。只有托育机构达到一定的规模和密度，老百姓的需求才会被激发出来。
这就是我们的一个托育发展悖论。现在的问题是：供给规模没上来，托育需求也没上来，导致供需都实现不了。有些托育机构很大，有场地和人员，而老百姓在小区、工作单位附近找不到，这是很大的问题。所以我们后面应该加强对小区周边、小区内部的家庭式托育点建设，这应该是未来的方向。不要盲目求高大上，建设大型的托育机构，应该有效发掘社会闲散资源，把小区内闲散的场地、房屋、人员利用起来，提供更加便捷、便宜的托育服务。另外，再强调一下，农村地区的重点不是托育，农村地区应该是育儿补贴，所以政策不能够“一刀切”。
构建全流程生育支持体系
界面新闻：关于“十五五”期间的生育支持政策，你还有什么建议？未来有没有可能实现全面放开生育？
石智雷：有几个很重要的问题：
第一，我们为什么只放开三孩，没有放开更多孩子？因为我们现在的生育率1.1以下，远低于政策生育率。真正生三孩的很少，四孩五孩的更少。我们现在进入了一个新的阶段，就是生育成本驱动阶段。四孩、五孩对提高生育率不会起到作用，没有必要去鼓励，也不是未来的政策方向。
第二，我们鼓励生育往往只关注到了已经结婚、能生孩子、已经生到第一个了，我们鼓励生第二个、第三个。在整个生育人群里面，有很多男性女性结不了婚，还有很多女性结婚后想生孩子、生不出来，不孕不育，还有一些人因为家里的经济压力大、养不起孩子等等。我们应该构建一个覆盖全生育周期的生育支持体系。这个很重要。生育支持不仅仅是那些已婚已育再生第二第三个，而是对生育全周期人群进行关注关心。尤其是要强调，生育支持应该是婚、孕、育一体的，而不是分开的。
界面新闻：说到生育成本驱动，就要面对生育成本的分担的问题，国家、企业和家庭，应该如何承担各自的责任？
石智雷：我们现在也发现这个成本有两个群体承担了：一个是女性，承担了生育养育的成本；另外还有企业，也承担了很多，包括产假、托育设施建设等等社会责任。所以你会发现，所有承担责任的这些群体，他们的意愿都不足，信心都不高，这就是问题。所以我们要建立一个政府、企业、社会、家庭如何有效的分担机制。
我觉得我们应该转换认识，而不是说简单建立分担机制。如果生育这个事情，需要纳入到国家战略范畴里面来，就应该政府通过转移支付来支持，没必要说分担。取之于民、用之于民，把它转成公共资源。西方的发达国家，尤其是北欧高福利国家，他们最早就是因为低生育率危机，建立了一个覆盖全人群、全生命周期的福利体系。我们应该考虑的是加强公共服务的建设，而不仅是单纯的支持生育、鼓励生育，或者成本该谁来分担。
界面新闻：对于“十五五”期间的人口工作，你有什么具体建议？
石智雷：我觉得有几点需要做的：第一，我们要对人口发展动态进行监测、进行统计。这是一个很重要的事情，不能仅仅依赖于统计上报的数据，而是要对人口变动进行动态监测。第二，我们要对已有的政策进行评估，尤其是我们刚出台的育儿补贴政策。这个政策国家每年超过1000亿元，每个家庭每个孩子每个月300块钱。对于全国来说是巨大的支出，我们要进行实时的动态监测，看看效果怎么样。对于不同省份、不同地区效果是什么样？对于不同人群又怎么样？然后进行适时的调整。政策肯定要调整的，要让财政支出有效率，达到我们的效果。第三，我们更多关心的是结构性问题，而不是简单的人口规模，不是说人口总量达到多少合适，而是一个结构性的问题，就是这种结构对整体的社会发展有什么影响，对经济发展有什么影响，对人口的长期均衡发展怎样。
界面新闻：你提到人口长期均衡发展，能具体谈谈吗？
石智雷：我觉得我们应该把人口长期均衡发展纳入到国家战略来，而不仅仅是老龄化、少子化这样割裂地看。人口的社会治理不能割裂，不能说把某一个人群单独治理，我觉得不应该这样，而是应该把人口长期均衡发展定位为我们的国家战略。我们既然说人口是基础性、全局性、战略性的问题，那就应该有一个统筹的、全局的视野来看待这个问题，而不是头痛医头、脚痛医脚。
界面新闻：您对“十五五”期间的生育支持政策有什么期待？
石智雷：我期待“十五五”期间，我们能够真正建立起一个全流程、全周期、全人群的生育支持体系。这个体系不仅仅是给钱、给假期，而是要解决年轻人在婚育过程中面临的实际困难:住房问题、就业问题、教育问题、医疗问题、养老问题等等。同时，我们要加强婚育文化建设，营造一个生育友好的社会氛围。要通过网络治理，遏制那些极端的、负面的声音，让正面的、积极的声音能够传播出去。最重要的是，要把人口问题真正提升到国家战略层面，党政一把手亲自抓，各部门协同配合，形成合力。只有这样，我们才能真正应对人口形势的严峻挑战，实现人口高质量发展。
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