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界面新闻编辑 | 刘海川
2026年4月30日，十四届全国人大常委会第二十二次会议表决通过社会救助法，自今年7月1日起施行。
该法的立法过程漫长而艰辛。从1995年首次纳入全国人大常委会立法规划，到历经三审后最终表决通过，数易其稿，迎来最终出台。
在该法出台前，我国社会救助工作的开展主要依据2014年2月国务院颁布的《社会救助暂行办法》。界面新闻此前报道，由于这部法律的效力层级有限，部分原则性内容尚未作出明确规定，在实际开展社会救助工作时面临诸多困境。因此，迫切需要一部高位阶的法律来提供更为坚实的保障，进而增强社会救助的权威性与稳定性。
“从社会保障体系的兜底制度这一定位来看，新出台的社会救助法已经为未来福利社会建设预留了充分的制度衔接与发展空间。”北京师范大学中国公益研究院原院长高华俊告诉界面新闻，以往制定社会救助相关政策、出台低保等民生举措时，政策目标基本定位于保障困难群众基本生活、维护社会大局稳定。而此次社会救助法第1条特别指出，让人民共享改革发展成果。
高华俊曾在民政部社会救助司工作多年。他解释，这一定位，已经单纯超越了保障基本生活、维护社会稳定的传统目标。
救助扩围，城乡统筹
即将施行的社会救助法共7章78条，包括总则、救助对象和措施、救助程序、社会力量参与、救助监督和保障、法律责任、附则。
界面新闻梳理发现，该法将政府责任作为主线并贯穿始终，拓宽救助对象覆盖范围，着重优化便民流程，还突破性提及“服务类社会救助”，实现从投资于物向投资于人的转变，从生存保障向发展型保障的转型。
对比草案一审、二审稿，社会救助法全文将“流浪乞讨人员”改为“流散人员”。
全国人大常委会法工委发言人施春风此前介绍，“随着全面建成小康社会和中国式现代化深入推进，我国流浪乞讨人员数量逐年下降、明显减少，目前相关救助管理机构救助的对象主要为走失或者务工暂无着落等流散在外的暂时遇困人员。对此，草案三审稿（已通过）根据社会救助工作发展变化的实际情况，将“流浪乞讨人员”的表述修改为“流散人员”，更为准确、中性、简洁。
“流浪乞讨人员”属于救助类别中急难社会救助一类。界面新闻注意到，社会救助法吸收过去的实践做法，推动扩大社会救助范围，明确国家建立健全分层分类的社会救助体系。
此前低保制度存在各地标准差异大、救助人群覆盖面受限等问题。实践中，容易拉大低保群体与一些低边群体收入差距，进而形成社会救助的“悬崖效应”。
社会救助法将社会救助分为3类，救助对象覆盖至少8类群体。高华俊说，这一制度设计实现了救助范围的全面延伸，从传统特困、低保到临时困难、突发急难的群体全覆盖。同时，新法对统筹城乡特困救助的政策安排从法律上固定下来，将原农村五保供养制度延伸到城市“三无”人员，为实现城乡救助制度一体化发展提供了保障。
此外，界面新闻梳理发现，与草案二审稿相比，正式出台的社会救助法整体框架以及核心内容并无多大改动。
社会救助法第24条规定：对特困人员、最低生活保障家庭成员等参加城乡居民基本医疗保险的个人缴费部分予以资助。
对比草案二审稿，该条款的表述为 “给予补助”，正式文本将 “补助” 调整为 “资助”。
“资助更具有强制性，而补助的空间较大。”浙江工业大学公共管理学院教授祝建华告诉界面新闻，该规定一方面强化了医疗救助的兜底功能，另一方面也充分强调政策的衔接，发挥医疗保险的前置作用。
中国农业大学人文学院副教授高静华也从这一视角切入分析。她告诉界面新闻，“资助”与“补助”的法律定位与保障力度存在显著差异。“资助”是政府对特困、低保对象等参保个人缴费部分直接代缴、全额或定额免除，属法定保障责任，体现政府兜底义务，确保困难群众应保尽保、零负担参保；“补助”侧重事后补贴、部分弥补，带有福利性补偿色彩，保障刚性较弱。
高静华称，将“补助”改为“资助”，强化了政府参保救助的法定责任，明确特困、低保等群体参保缴费由政府直接承担，有利于消除缴费门槛，保障其公平享有基本医保权益，是兜底功能的法治化升级。
另外，与草案二审稿相比，全文新增“优化工作流程，提高便民化水平”这一规定。
多位专家向界面新闻表示，该条款直击基层救助痛点。过去，在一些地方社会救助领域存在申请材料繁琐、证明事项过多、审核周期长、部门间数据共享不够等问题，较大程度上影响了救助的及时性和群众的获得感。
祝建华认为，这一条款为各地深化社会救助“放管服”改革提供了明确的法律依据，推动社会救助管理部门通过数据共享、线上办理、简化程序、容缺受理等方式，切实提高救助效率，甚至为人工智能赋能社会救助提供了切实的法律保障。
政府购买服务有待扩容
社会救助法专设“社会力量参与”一章。“此处所指的社会力量，不只是慈善组织，还涵盖非营利组织、部分群团组织、企业以及爱心个人等多元主体。”高华俊表示。
该章节对社会工作力量作出了具体明确的安排。当下，无论是基层社会救助，还是各类基层社会服务，都离不开专业的社会力量介入。
高华俊分析，社会救助法明确了两大核心方向。一是要重视社会工作，二是强调社会救助的社会服务功能。
高华俊指出，当下的社会救助早已不局限于现金、物资等物质帮扶，还扩展到全方位的救助服务，并覆盖至少8类救助群体。其服务内容还涵盖定额帮扶、收入核查、专项救助（教育、住房、就业、大病等）、轮候服务、急难救助等，很多内容需要多部门协同联动救助，对专业化服务水平提出了更高要求，因此，专业的社工力量不可或缺。
此外，社会救助法重新明确了救助的社会服务属性。正如上述所谈到的，新法实现特困人员救助城乡统筹，将城市三无人员正式纳入特困救助体系。至此，我国社会救助的保障体系更加完备多元。
社会救助法第34条规定，国家要积极发展服务类社会救助，包括照护服务、生活服务、关爱服务。
此前全国人大社会建设委员会委员周佑勇还建议，应增加“必要的就业帮扶、创业指引和职业培训信息服务”，更有利于彰显社会救助从“生存救助”到“发展赋能”的功能转型。
值得注意的是，救助范围不断拓宽、服务内容日益丰富的同时，也让政府购买服务成为必然选择。社会救助法第56条规定，社会救助中属于政府职责范围且适合通过市场化方式提供的服务事项，可通过政府购买服务方式实施。
不过，高华俊表示，我国内地政府购买社会服务的理念虽已提出多年，但整体实施的规模偏小且不稳定，距离香港地区成熟的社会服务水平仍有较大差距。
“港府每年投入上百亿稳定购买社会服务（如救助、养老、孤儿照顾等），服务机构及社工按定额获得类似工资的固定收入，且长期不变。”高华俊谈到，稳定的购买能保障机构拥有“恒产”，从而提供持续、可靠、令救助对象满意的服务。
界面新闻梳理发现，自2020年以来，港府在社会福利领域的投入持续大幅增长。2025-2026年度，社会福利经常开支的核准预算为1236亿港元，占政府经常开支的22.2%，居各政策领域之首。其中，社会保障（综援、公共福利金等）占比超67%，安老服务经常开支约170亿港元，社区券及院舍券名额大幅增加。
此前在2011年6月，河南政府网发布的一篇文章《美国与香港地区慈善模式及其启示（二）》介绍，港府投入资金购买服务，对非政府组织来说，这是一个巨大的经济来源，不仅在资金上支持了慈善机构，而且促进了“公助民办”福利格局的形成，鼓励非政府福利机构尤其是第三部门的成长，在政府、商界与第三部门之间形成明确的福利分工，提高了社会福利效率。
据介绍，由非政府机构承包的福利服务，涵盖全港社会福利服务的近九成，这些服务涉及市民生活的每一层面，对象从老年、中年、青年至孩童，从妇女、残障到复康人士，极其广泛。
界面新闻还注意到，依托2022年6月国务院出台的《南沙方案》，我国正不断推进粤港澳大湾区社会救助与社会服务一体化建设。此前在2021年2月，广东省印发《临时救助办法的通知》提出，港澳居民在广东全域临时遇困可向急难发生地申请临时救助。
在高华俊看来，作为改革先行试验区，广东具备先行先试的独特优势，应当率先对标、借鉴港澳先进经验，成熟之后再逐步向全国推广。
目前我国仍处于发展型社会救助阶段。高华俊认为，新出台的社会救助法意义重大，方向明确。其标志着我国社会救助正式走上以社会服务为核心，以社会工作为专业支撑的转型道路。“沿着这一方向持续发力，我国完全有条件逐步建成发达型社会救助体系。”
落地注意：不能弱化村居角色
当下最核心的任务是如何推进新法落地。
“从5月算起，留给该法筹备落地的时间只有近两个月。可能很多人以为只需静待生效即可，但实际上还有大量配套准备工作亟待推进。”高华俊称，社会救助法既有需要长期贯彻的原则性要求，也有必须短期内配套落地的实操规则，留给各地、各部门开展政策衔接、培训落实的时间非常紧张。
该法落地的关键是要赋能基层。高华俊表示，在社会救助落地层面，需厘清纵向、横向两大治理维度。
我国实行条块治理体制，呈现“条条强、块块弱”的特征。高华俊认为，纵向的自上而下的行政体制逐级推进，从中央到省、市、县、乡镇，依靠发文培训、会议部署、典型示范等手段，能够层层压实政策，执行能力也有所保障。
而横向建设最容易被忽视。以往依靠各级专项协调机制，仅能实现政府部门内部横向协调，但并未真正打通社会力量参与社会救助的渠道。
高华俊称，整体来看，我国专业型的社会服务发展时间短、基础薄弱。且服务模式偏粗放化，专业化、规范化程度不足，极易被行政力量边缘化。
此外，值得注意的是，在纵向治理中，绝不能淡化村居自治的作用。高华俊表示，县、乡层级行政机关距离群众较远，普通群众难以接触上级干部，而村居、村民小组直面群众，最熟悉民情。过去，在农村低保等救助工作中，村居一直发挥主导作用。未经村居认可的救助名单和实施方案，往往脱离民意、落地失效，极易造成资金浪费、群众不满。
因此，基层落实必须充分信任、赋能村居。高华俊指出，要结合村务公开等基层民主监督制度，保留村居在摸排识别、民主评议、公示监督中的核心地位，避免救助工作过度行政化。
高静华表示，社会救助法落地时要重点注意出台配套政策，明确对象认定、标准、流程、部门职责等，避免基层无据可依。此外，加强基层能力培训，提升经办人员法治意识、核对技能与服务水平，保障规范执行；推进低收入人口动态监测与跨部门共享，实现精准识别、高效办理。
此外，祝建华认为，还需重点健全监督评估机制。要加强对救助资金使用、政策落实情况的监督检查，确保救助公平公正。
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