界面新闻记者 |
近日，国务院常务会议审议通过《实施就业优先战略 "十五五" 规划》（以下简称《规划》），这是我国首次将就业优先战略单独编制为国家级五年规划，标志着就业工作从“民生保障重要组成部分”升级为 “国家战略级独立部署”。
国盛证券首席经济学家熊园在接受界面新闻专访时指出，就业不仅是民生底线，更是经济循环的战略支点和社会信心的 “压舱石”。此次定位升级是应对当前就业挑战、夯实经济复苏基础的战略选择。
“要把就业优先嵌入宏观政策和产业政策。”熊园说，稳就业不能只靠就业部门单独发力，而要加强财政、金融、产业、教育、区域等政策协同。在外部环境不确定、部分行业用工需求偏弱的背景下，仍需通过稳增长、稳企业来稳岗位，尤其要继续支持吸纳就业能力强的民营企业、中小微企业、劳动密集型行业和生活服务业，延续稳岗返还、社保补贴、专项贷款、以工代赈等政策，增强经营主体稳定岗位和扩大招聘的能力。
熊园指出，当前就业压力主要集中在高校毕业生、农民工、就业困难人员以及新就业形态劳动者等群体。对于高校毕业生，应进一步拓展市场化、社会化就业岗位，强化校园招聘、实习见习、基层就业、创业带动就业和困难毕业生兜底帮扶；对于农民工，要加强制造业、服务业、县域经济和重大项目用工对接，稳定外出务工和就地就近就业渠道；对于新就业形态劳动者，要把新就业形态从“数量补充”转向“质量提升”。
“平台经济和灵活就业已经成为吸纳就业的重要渠道，但如果劳动权益、社会保障和职业发展跟不上，就业稳定性和收入预期都会受到影响。应推动新就业形态劳动者权益保障、职业伤害保障、灵活参保、算法治理和职业技能提升同步推进，使新就业形态真正成为高质量充分就业的重要组成部分。”熊园说。
在谈到人工智能（AI）对就业市场的影响时，熊园认为，这既是机遇也是挑战，关键在于主动应对，深刻把握现代化产业体系趋势和需求，做好就业结构调整和能力重塑。其中，重点锚定集成电路、航空航天、生物医药、低空经济等新兴支柱产业，以及未来能源、量子科技、生物制造、具身智能、脑机接口、6G等未来产业需求。既解决就业数量问题，也优化人力资源质量，为经济结构转型升级和高质量发展提供不可或缺的高素质的人力资源保障。
以下是本次采访实录，经界面新闻编辑整理、受访嘉宾确认
界面新闻：政府将就业优先战略上升为“十五五”时期专项规划，此举有何战略意义？
熊园：就业不仅是重要的民生工作，也是关乎经济发展全局的战略支点，以及实现“十五五”良好开局的重中之重。当前我国居民就业规模总体稳定、结构持续优化、收入稳步增长，但仍面临重点群体就业压力大、AI等新技术新业态冲击等多重挑战，着力抓好就业工作不仅是保民生的重中之重，也是稳经济、稳预期、实现“十五五”良好开局的重中之重。
一方面，做好就业工作有助于稳固经济基本盘。就业不仅是民生保障的底线要求，也是畅通经济循环、扩大内需、增强发展动力的战略支点，更是巩固经济回升向好态势的重要支撑。经济活动本质上是生产、分配、交换、消费的循环，充分的就业确保了劳动力要素的充分利用，并可以转化为有效的消费需求，这一过程构成经济循环的核心闭环。此外，居民消费的能力和意愿，在根本上取决于就业的稳定与收入的增长，相应也需要增收计划落地配合，让居民“敢消费、愿消费、能消费”。对此，今年《政府工作报告》第一次提出实施城乡居民增收计划，目的就是要让更多居民的“钱袋子”鼓起来，从根本上提升消费能力。
另一方面，做好就业工作有助于稳定和提振社会预期。就业不仅仅是经济指标，更是重要的“心理指标”和“信心指标”，对于稳预期具有不可替代的战略重要性。扎实做好就业增收工作，筑牢社会稳定的心理防线，为经济社会发展提供最坚实的支撑。当就业市场岗位充足、流动有序、收入增长可期时，劳动者才会对长期规划形成稳定预期，从而减少预防性储蓄、提升消费意愿，为社会总需求稳定提供微观基础。
定位看，短期旨在稳定就业形势，中长期致力于实现高质量就业。2026年《政府工作报告》在部署2026年经济社会发展总体要求和政策取向时指出，“城镇调查失业率5.5%左右，体现了在就业总量和结构性压力较大的情况下，坚持就业优先政策导向和加大稳就业力度的要求。”6月5日，国常会审议通过《实施就业优先战略“十五五”规划》，强调“以实施就业优先战略为引领，全面贯彻劳动者自主就业、市场调节就业、政府促进就业和鼓励创业的方针，加强产业和就业协同，持续用力推动就业扩容提质，努力实现高质量充分就业。”
界面新闻：当前就业市场整体形势如何，呈现哪些特征？就业压力主要集中在哪些人群和领域？
熊园：总体看，当前我国就业市场延续总量基本稳定、结构压力突出、就业形态加快变化的特征。
一方面，就业基本盘仍然较稳。国家统计局数据显示，2025年末全国就业人员72504万人，其中城镇就业人员47535万人，占全国就业人员比重为65.6%；2025年全年城镇新增就业1267万人，比上年多增11万人，说明就业规模仍保持在较高水平。另一方面，就业压力并未消失，2026年《政府工作报告》将城镇调查失业率目标设定为5.5%左右、城镇新增就业1200万人以上，也体现出在就业总量和结构性压力较大的情况下，稳就业仍是宏观政策的重要目标。
从结构看，当前就业压力更多体现为供需匹配问题：一边是传统行业岗位吸纳能力下降，另一边是新兴产业岗位增加较快。传统劳动密集型制造业、房地产链条、建筑业以及部分传统服务业吸纳就业能力有所下降；人工智能、新能源、机器人、低空经济等新兴产业岗位需求增长较快，但很多岗位集中在高技能、高学历、高专业门槛环节，短期内难以完全承接传统行业释放出来的劳动力。这就导致就业市场上“有人无岗”和“有岗无人”并存，技能错配、预期错配和区域错配更加突出。
从人群看，压力主要集中在高校毕业生、农民工、就业困难人员以及新就业形态劳动者等群体。高校毕业生是当前青年就业压力的集中体现，2026届全国普通高校毕业生规模预计达到1270万人，同比增加48万人，再创历史新高。高校毕业生短期集中进入劳动力市场，对岗位供给、就业服务和供需匹配都提出更高要求。此外，农民工仍是就业市场的重要力量，2025年全国农民工总量为30115万人，比上年增加142万人，增长0.5%，但房地产、建筑业和部分制造业调整，对其就业稳定性形成一定影响。
此外，新就业形态正在成为就业“蓄水池”。外卖配送、快递物流、网约车、直播电商、在线服务等平台经济创造了大量灵活就业机会，也降低了部分劳动者进入就业市场的门槛。截至2024年底，我国灵活就业人员规模已超过2.4亿，其中依托互联网平台的新就业形态劳动者约8400万人，但这一群体也面临劳动关系不清晰、社保覆盖不足、收入波动较大、算法约束较强等问题。因此，当前就业市场既要稳数量，也要提质量；既要保重点群体，也要推动技能培训、权益保障和新职业培育同步发力。
界面新闻：人工智能等新技术对传统行业形成替代冲击，您如何看待技术变革与就业的关系？面对目前的就业形势，您有哪些应对思路？
熊园：AI等新技术新业态对就业市场而言既是机遇也是挑战。一方面，AI技术正以前所未有的力量创造着新产业、新业态和新职业，围绕AI研发、应用、数据服务、算力基础设施、安全治理等，正在形成一个庞大而活跃的新兴产业生态。同时，AI作为通用目的技术，正深度赋能千行百业，在智能制造、智慧医疗、数字创意等领域创造出大量新的人机协作岗位，也为就业提供了增量容纳池。另一方面，AI技术会对既有就业岗位形成结构性冲击，如那些高度依赖重复性、程序性操作的传统岗位，以及部分初级知识处理与分析工作，将面临被自动化工具替代或升级的切实压力。这种“技术性替代”可能在特定行业和地区引发短期的就业阵痛与结构性失业风险，对劳动者技能转型与社会保障体系构成了现实挑战。
本次《规划》也明确提出“加强产业和就业协同，持续用力推动就业扩容提质，努力实现高质量充分就业”，关键在于主动应对，深刻把握现代化产业体系趋势和需求，做好就业结构调整和能力重塑。
一方面，把握现代化产业体系趋势和需求，积极拓展就业“蓄水池”的深度与广度。精准把握产业就业需求，把握好建设现代化产业体系两大核心趋势，一是“打造集成电路、航空航天、生物医药、低空经济等新兴支柱产业”，二是“培育发展未来能源、量子科技、生物制造、具身智能、脑机接口、6G 等未来产业”，相应绘制人才发展图谱，并引导教育体系和培训体系的深度变革。
另一方面，主动做好结构调整与能力重塑。未来几年新兴产业和未来产业驱动高质量发展将进入关键时期，相应也会诞生新职业新岗位。对此，做好AI时代的就业工作，需要主动做好结构调整与能力重塑，包括实施职业技能提升培训、新职业培育、人才评价体系改革等措施，既解决就业数量问题，也优化人力资源质量，促进劳动力要素与人工智能、生物制造等新兴产业高效匹配。
界面新闻：《规划》与2026年稳就业的年度工作目标该如何衔接？
熊园：《规划》与2026年稳就业年度目标之间，可以理解为“中长期战略框架”和“年度政策任务”的关系。2026年《政府工作报告》提出，城镇调查失业率5.5%左右、城镇新增就业1200万人以上，这是年度层面的主要预期目标，也是稳就业工作的政策牵引和参照；而《规划》更侧重未来五年就业工作的制度安排、能力建设和结构优化。二者衔接的关键，是把《规划》中关于就业优先、产业就业协同、技能培训、重点群体帮扶和权益保障的要求，转化为2026年可落地、可考核、可持续的政策抓手。
第一，要把就业优先嵌入宏观政策和产业政策。稳就业不能只靠就业部门单独发力，而要加强财政、金融、产业、教育、区域等政策协同。2025年我国城镇新增就业1267万人，为2026年实现1200万人以上目标提供了基础，但在外部环境不确定、部分行业用工需求偏弱的背景下，仍需通过稳增长、稳企业来稳岗位。尤其要继续支持吸纳就业能力强的民营企业、中小微企业、劳动密集型行业和生活服务业，延续稳岗返还、社保补贴、专项贷款、以工代赈等政策，增强经营主体稳定岗位和扩大招聘的能力。
第二，要把重点群体就业作为年度目标完成的关键抓手。高校毕业生、农民工、退役军人、就业困难人员和新就业群体，是稳就业政策最需要托底的对象。2026届高校毕业生预计1270万人，青年就业压力仍然较大，因此应进一步拓展市场化、社会化就业岗位，强化校园招聘、实习见习、基层就业、创业带动就业和困难毕业生兜底帮扶。对农民工而言，要加强制造业、服务业、县域经济和重大项目用工对接，稳定外出务工和就地就近就业渠道。
第三，要把技能培训和产业升级衔接起来。当前就业矛盾的重点在结构，传统岗位减少和新兴岗位增加同时发生，但劳动者技能转换并非一蹴而就。《规划》提出提高教育供给与人才需求匹配度、深入开展大规模职业技能培训，正是解决结构性就业矛盾的中长期办法。2026年可以围绕人工智能、新能源、机器人、低空经济、数字服务、养老托育、现代物流等领域，绘制人才需求图谱，推动职业院校、培训机构、企业和平台共同参与培训，把“就业培训”从泛泛而谈转向面向具体岗位、具体技能、具体产业链。
第四，要把新就业形态从“数量补充”转向“质量提升”。平台经济和灵活就业已经成为吸纳就业的重要渠道，但如果劳动权益、社会保障和职业发展跟不上，就业稳定性和收入预期都会受到影响。因此，《规划》与年度目标衔接时，不能只看新增就业人数，也要看就业质量改善。应推动新就业形态劳动者权益保障、职业伤害保障、灵活参保、算法治理和职业技能提升同步推进，使新就业形态真正成为高质量充分就业的重要组成部分。总体看，《规划》侧重明确未来五年就业工作的制度框架和政策方向，2026年年度目标则侧重守住当年就业基本盘、压实政策落实责任。二者应通过政策协同、重点群体帮扶、技能提升和权益保障实现有机衔接。
界面新闻：如何为“稳就业”营造良好环境？
熊园：基于《规划》的总要求、总部署，以实施就业优先战略为引领，千方百计做好就业工作，包括坚持经济发展与就业扩大良性互动，强化新就业形态权益保障与技能提升，实施居民增收“组合拳”，前瞻培育新职业新岗位等。
一是坚持经济发展与就业扩大良性互动。保持合理经济增速是稳就业的基础，有助于增强经营主体活力，以稳定和扩大招工规模。此外，合理经济增速也是政府财政收入可持续的重要来源、实施就业优先政策的基础，可以有更多财力用于加大职业技能培训投入、提供社保补贴、扶持创业创新、帮扶重点群体就业和应对结构性失业等，从而对劳动力市场形成有力的托底与支持作用。此外，民营经济和中小微企业是吸纳就业的主力军，要加大支持民营经济发展的力度，帮助中小微企业纾困发展。
二是做好新就业群体权益保障。灵活就业及新就业形态已成为居民就业增收的重要渠道，但当前新就业群体用工关系复杂，权益保障面临许多新情况新挑战。对此，4月26日，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于加强新就业群体服务管理的意见》，后续可以继续关注完善并创新新就业群体社会保险制度，以及构建多层次职业技能培训体系等配套举措。如针对新就业群体社会保险制度，降低参保门槛，探索更加灵活的缴费方式和档次安排；对于新就业群体可通过鼓励职业技能提升和学历提高、支持转岗创业等措施帮助其就业；推动相关部门、行业协会与平台企业共建技能等级认定标准，打通“技能提升”与“职业发展”通道，支持平台企业将技能等级与内部晋升、收入激励等挂钩。
三是深刻把握产业趋势、积极匹配产业需求、培育新职业新岗位。如前所述，AI等新技术新业态对就业市场而言既是机遇也是挑战，关键在于主动应对，深刻把握现代化产业体系趋势和需求，做好就业结构调整和能力重塑。其中，重点锚定集成电路、航空航天、生物医药、低空经济等新兴支柱产业，以及未来能源、量子科技、生物制造、具身智能、脑机接口、6G等未来产业需求。既解决就业数量问题，也优化人力资源质量，促进劳动力要素与人工智能、生物制造等新兴产业高效匹配，为经济结构转型升级和高质量发展提供不可或缺的高素质的人力资源保障。
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