《看守所法》（征求意见稿）即将于本月15日结束向全社会征求意见。2017年6月15日，公安部对外公布征求意见稿，在长期备受关注的看守所隶属关系上依旧保留了原来的设计，第六条规定“国务院公安部门主管全国看守所工作。县级以上地方人民政府公安机关主管本行政区域看守所工作”。

这一条规定与法律界一直呼吁的“侦羁分离”相去甚远，引发热议。日前，北京京都律师事务所与《中国法律评论》共同举办了“司法职权的优化配置与《看守所法》制定”研讨会。会上，樊崇义、张建伟、王顺安、田文昌、熊文钊和毛立新等法律界人士均表示，看守所从公安机关中剥离出来，转由司法行政部门管理，实现侦羁分离，已经是法律界的共识。

在看守所的隶属问题上，现行的“侦羁合一”体制长期被认为是看守所诸多弊病的根源，饱受诟病。现行的《看守所条例》于1990年3月17日由国务院颁布实施，27年来一直未有修改变动。条例将看守所定位为配合刑事诉讼系列活动的限制人身自由的场所，并承担部分刑罚职能，隶属公安部管理。

然而，近年来的“躲猫猫”“喝水死”等事件和冤家错案中暴露出来的看守所刑讯逼供问题都引发各界对于看守所的质疑，认为现有的看守所体制缺乏有效的外部监督，公安机关在行使侦查权时缺失制约。

呼吁侦羁分离，保持看守所的中立性早已成为法律界人士的共识，包括公安机关内部近年来也一直在加强对看守所的整顿。研讨会上，全国律协刑委会主任、京都律师事务所名誉主任田文昌也对公安机关的内部整顿成效表示了肯定，认为其在保障嫌疑人、被告人权利和保障律师会见权等方面确有较大改善。但他还是认为，在不消除体制性障碍的前提下，无论如何加大力度治理整顿，都不能从根本上解决问题。

“看守所管理中所暴露出的种种弊端和无法破解的难题，已经提出了严峻、迫切且不可回避的课题：看守所转隶已经势在必行，否则就无法消除司法改革向纵深发展的体制性障碍。”田文昌表示，将看守所从公安机关分离出来，划归司法行政部门管理，不仅符合诉讼规律，也是我国当前刑事政策乃至社会管理模式转型的必然要求，是国际社会羁押体制发展的必然趋势。

中国政法大学诉讼法学研究院名誉院长樊崇义教授也指出，看守所的转隶是看守所改革的“牛鼻子”，不抓住这个根本是无法解决问题的。

樊崇义认为之所以要将看守所从公安机关中剥离出来的理由有以下几个方面：一是按照依法治国的进程，我国刑事犯罪的斗争，正在由控制犯罪模式向人权保障模式、法律正当程序模式转型。而要实现这种转型，看守所必须转隶。

二是根据刑事诉讼的基本原理，羁押权、侦查权、检察权、审查权和执行权等基本职权都要贯彻权力制衡原理，失去了制衡和监督，必然走向腐败和出现冤假错案。侦羁分离，权利制衡是一个法律底线。

三是长期以来我国看守所以羁代侦，而形成的冤假错案是历史的教训，需要反思，转隶是防范冤假错案的需要。

四是看守所长期以来形成的传统思维只靠公安部监管局这一系列的措施是无法得到根本改变的。

清华大学法学院教授张建伟也认为看守所归谁看管，关系重大。他指出，中国的看守所既是一个审前羁押的场所，是判决确定前的羁押场所，同时也有代用监狱的功能，短期的自由刑在看守所代监狱而执行，这种情况跟日本非常相似。

“而这种代用监狱制度在日本实际上争议非常大，多年来日本的律师界、学者和自民党政府警察当局立场一直尖锐对立、激烈交锋”张建伟说。

张建伟表示自己一贯主张将看守所剥离公安机关，认为看守所由公安机关管辖，一方面是不利于加强侦查中的对抗性，也缺乏外部的制约；另一方面是因为现在公安机关人员众多，机构庞大，权力过大，职能过繁，既进行侦查，又进行治安保卫，又管理交通和户籍，又进行看守管理，战线太长。而随着信息化的发展，民政跟公安机关将来完全可以进行信息的互通互联，所以户籍管理应该交给民政部门去管理，看守所应该全部转给司法行政机关，把警力释放出来。

中国政法大学司法与犯罪研究中心主任王顺安教授则指出，看守所本质功能是一个行政管理功能，它不符合公安机关的治安管理和侦查涉及到的若干刑事司法活动，“看守所的保障服务功能不仅仅是为公安机关的侦查服务，它更多是平面化、平等化和一体化的，应该做的是为公安侦查、检查公诉、法院审判定罪量刑和律师参与辩护维权，与看守所交互执行衔接的这样一种服务工作。”

他认为，看守所剥离出来，作为司法行政管理，主要为了更好的人权保障，同时便于同样属于司法行政管理的公证律师、社会法律救济的参与，避免公安机关在律师的会卷权、阅卷权、调查取证权和帮证权上面为难，更好的发挥律师作用。

王顺安还表示并不赞同看守所单纯立《看守所法》，而是要建构一个一体化的刑事执行制度，叫“刑事执行法”，在一个整体的框架下来解决死刑执行、看守所转隶等诸多问题。

会上，来自中国人民公安大学的毕惜茜教授表示自己正在进行公安监所体制改革的课题研究，通过走访江苏、四川等十余个省份的看守所进行问卷访谈，发现一线基层民警对于看守所从公安机关剥离出去的看法已经有所改变，“基本上50%的民警反对改革，40%多的民警赞成，相比于十多年前90%的反对声音，变化非常大”。

她指出，近些年来，看守所作为侦查的延续和战场的情况随着信息化的发展已经有所改变，公安机关内部一直在努力保持看守所的中立性，“司法改革走到现在，我个人觉得未来的归属已经表明态度了，至于什么时候能够正本清源，那么要看司法改革的力度有多大，步子迈得有多远。”

北京市尚权律师事务所主任毛立新律师也指出，看守所保持中立性已经是共识，但要讨论的是到底哪种体制更有利于保护中立性，认为靠公安系统内部的改良和权力配置来保持中立，是不能解决问题的。

“从大局的角度来考虑，从长远的角度来考虑，侦羁分离是必须坚持的，没有任何动摇的理由了。”毛立新说，下一步所有以审判为中心的改革措施，都和看守所有关联，这是一个前提性、基础性的保障措施，否则非法证据排除规则及保障律师会见权等都无法落实。