针对商品房住宅小区旧改项目这块“难啃的骨头”，深圳政府又出新招了。

8月23日，深圳市罗湖区电子政务网发布《深圳市罗湖区旧住宅区改造实施办法（试行）（征求意见稿）》（下称征求意见稿），并向社会公开征求意见。

上述征求意见稿表示，罗湖区行政区域内的国有居住用地及商住混合用地上旧住宅区拆除重建类改造工作，拟按照“政府主导+国企实施+保障性住房（人才住房）建设”模式推进。基本原则包括：“政府主导，全程参与”、“国企实施，总包管理”、“规划先行，统筹实施”、“统一标准，方式多元”、“以人才本，公益为先”。

所谓“政府主导、全程参与”，即政府主导完成旧住宅区改造项目筛选、编制项目规划（含草案）、编制项目补偿安置方案、投资估算方案、开展公共利益性质论证、意愿征集、补偿协商、签订补偿安置协议、确定项目（意向）实施主体、办理土地出让手续等事项。

与此前相比，新政最大变化就是把旧住宅区改造项目，从“开发商主导”改为了“政府主导”。

深圳城市更新类别，也即是传统的“三旧改造”——旧工业区、旧屋村、旧住宅区。旧工业区由于产权性质较为单一，旧屋村由于产权性质可以从“违法建筑”或是“绿本”（小产权房）变更为红本商品房， 从而推进速度较快。

但旧住宅区由于产权复杂、业主众多、利益诉求多元，从而屡屡让开发商陷入“拆不动赔不起玩不转”的困境。2009年《深圳城市更新办法》出台后，确立的首批包括罗湖木头龙、鹿丹村、南山南苑新村等8个旧住宅小区，仅有鹿丹村、鹤塘小区两个项目因特殊原因改造成功，其余均陷入停滞状态。

包括旧住宅小区在内的深圳城市更新难点在于，必须达到业主100%签约之后方能启动，而旧住宅区由于是红本商品房，业主数量众多，加上诉求不一而足，极易产生“钉子户”将开发商拖入时间成本泥潭，也容易导致“强拆”等暴力事件的发生。

深圳市政府很明白旧住宅区改造的难度。在2012年发布的《深圳城市更新实施细则》中，明确提出“不再允许开发商自发进驻小区设立各类‘改造办公室’、私自发布公告、进行意愿征集、签订改造补偿协议等，计划受理单位也不再受理市场主体上报的旧住宅区改造申请”。

尽管如此，在《深圳城市更新实施细则》之前确立的旧住宅区改造项目依然没有进展，开发商与拒绝签约的业主进入长时间利益博弈，其中最典型的为罗湖木头龙小区，已经签约的业主无法及时回迁新房、没有签约的业主生活环境变差、开发商则背负巨大资金成本。

深圳市政府无意为这些陷入停滞项目“兜底”，但也希望推进部分确需改造的旧住宅区工作。

2016年12月19日，深圳市政府印发《关于加强和改进城市更新实施工作暂行措施的通知》表示，对于亟需改善居住条件的成片旧住宅区，符合棚户区改造政策的，按照棚户区改造相关规定实施改造。成片旧住宅区确需通过城市更新实施拆除重建的，应当由区政府组织开展现状调研、城市更新单元拟订、意愿征集、可行性分析、更新计划申报、市场主体公开选择等工作。

作为深圳城市更新工作“强区放权”的试点区域，罗湖区的《深圳市罗湖区旧住宅区改造实施办法（试行）（征求意见稿）》，遵循了上述通知的理念。

虽然罗湖区政府打出了“政府主导”的大旗，但在具体实施方案中仍然以民事协商的市场化手段为主。征求意见稿表示，按照新政策申请改造的旧住宅小区必须集中成片、用地面积不少1万平方米，房屋使用年限20年以上，全体权利人同意实施改造且签署书面材料。

新政下的旧住宅区旧改简易流程如下，小区业主委员会准备材料向辖区街道办提交申请，街道办致函相关部门，经审查符合条件后，各个相关单位组织编制项目单元规划草案、项目补偿安置方案、项目投资估算方案、项目意向实施主体的选择方式等。

方案审批通过后，街道办在项目范围内发布方案并征集意见，原则上如果在120天内，同意实施改造的权利人未达到100%，项目即终止，并5年内不得申请改造。如100%通过，街道办按照项目补偿安置方案，开展民事协商补偿签约，如在最长180天内，签约率未达到100%，项目同样终止，5年内不得再次申请。

例外情况是涉及公共利益需要，如基础设施建设、公共事业、保障性安居工程建设、或法律法规规定的其他公共利益需要，相关部门研究批准后，未达到100%签约的旧住宅区改造也可能正式启动，对未签约的房屋启动行政征收或行政处罚，涉及强制拆除的，由规划土地监察局负责组织实施。

深圳市城市更新房地产咨询服务有限公司总经理宋留强告诉界面新闻，意愿征集以及签约的双100%原则与此前开发商主导的模式并无二样，考验着政府的组织效率。

如面临强制拆迁的情况，则更为复杂，必须在法律上进行“破局”。《深圳特区报》在2016年底报道称，目前《深圳经济特区城市更新条例》的立法工作已由“预备项目”调整为“拟新提交审议项目”。

而打破当前的“双100%”标准，达到一定比例业主同意，即可申请强制征收和强制售卖的条例也在酝酿之中。深圳市人大常委会彼时称，已将城更新中房屋拆迁法律问题研究，委托给中国社科院法学所研究论证，“强制售卖”等争议较大的核心条款是研究论证的重点和难点，力求通过第三方机构的研究，使得立法更加科学。

城市更新的要素包含土地、技术、资本。行政化手段中，是政府组织资源去实施，而在市场化中的开发商模式，是开产商组织资源去实施。

宋留强认为，不能因为此前市场化手段遇到阻力而彻底否定，不去探索除开发商模式以外的市场化手段，其中便包含第三方机构主导、业主自治组织主导等的组织模式。

但面对日益紧缺的建设用地，以及仍需大力解决的住房和产业引导问题，深圳市政府在与时间赛跑，旧住宅区、旧工业区、旧屋村改造依然势在必行，需要同步推进。

来自深圳市官方的数据，截至2017年6月底，全市审批通过拆除重建类城市更新单元规划379项，规划批准总建筑量10790万平方米，其中住宅5303万平方米（含保障房388万平方米），工业、产业研发及产业配套用房1714万平方米，商业、办公及酒店2451万平方米。

2016年全年，通过城市更新方式供应的商品房总规模已约占全市商品房总供应规模的50%。