天元律所宋娟娟:发展•整合•规范——2018年医疗投资热点与趋势

2017年,医疗健康产业的投资和整合依然持续升温。在“健康中国”的国家战略背景下,各类投资人蜂拥而至,人人都对医疗健康产业的成长和回报寄予厚望。

但随着产业投资的专业化、细分化趋势,以及伴随着上一个投资周期过去后积累下来的经验和教训,医疗健康产业投资过程中涉及的诸多具有中国特色的法律难题乃至困局,越来越多地被关注和探讨。就这些问题,界面新闻记者采访了北京市天元律师事务所医疗健康业务合伙人宋娟娟。

界面新闻:近两年医疗健康领域的投资火热,从中介机构的角度来看,这个领域哪些方面的投资最受追捧?

宋娟娟:医疗健康产业是一个大概念,除了传统的医疗服务、养老服务、生物技术、医药、医疗器械等,近两年新兴的投资热点包括,精准医疗、互联网医疗、医生集团、社区医疗、医养结合、医疗PPP等等。从不同的维度讲,可以细分成很多的领域。当然,从投资规模来看,对传统医疗机构和医药企业的投资仍然占据主流地位。一个值得关注的趋势是,在经历了持续多年不退的投资热潮后,医疗健康产业预期将迎来一轮整合洗牌,非理性、非专业的投资人逐步淡出,产业资源进一步向细分专业投资人汇集。

界面新闻:那在您接触的涉及投资热点的案件中,容易出现哪些法律问题?

宋娟娟:医疗健康产业的各个细分领域都有自己独特的运营体系和内在法律逻辑,存在的法律问题也是特色鲜明,而且伴随着行业法规的整体滞后与不断更迭,这些法律问题又不断“更新换代”。

比如,医疗PPP:传统的PPP模式嫁接到中国医疗产业,不仅存在模式扭曲、运作不规范、竞争不充分、地方政府草率签约又随意违约等通病,而且医疗PPP项目因其行业特殊性也带来一些独特难题,如营利性质问题、人员身份问题等等。

比如,医生集团:这几年市场对医生集团的关注持续走热,但在目前探索时期,其业务模式的多样化甚至是混乱化,系投资人和律师控制法律合规风险及对接资本市场的薄弱环节。

再比如,在移动医疗领域,相较于最初几年的高歌猛进,2016年后移动医疗的投资逐步放缓,2017年《互联网诊疗管理办法(试行)》征求意见稿出台,监管走势趋严,移动医疗在一定程度上面临困境和瓶颈,当然,相信也会是一个新的起点。

不过,如果要论法律技术性最强、合规挑战性最高,我个人认为,依然是传统的医疗服务机构的投资,常见类型包括民营医院的投资并购和公立医院的改制重组。

界面新闻:在您看来,这两方面投资所涉及的法律难点和问题?

宋娟娟:从投资偏好、投资过程中的业务、财务和法律关注点、以及投后管理等方面来看,公立医院的改制重组和民营医院的投资并购,这两条线各自特征鲜明。

公立医院主要分为两种,一种是政府办公立医院,另一种是厂矿企业和军队武警医院。

政府办公立医院手握最好的医生、技术和品牌资源,多年来始终是投资市场的香馍馍,期间经历几轮改制重组热潮,并出现了洛阳医改、宿迁医改、昆明医改等具有中国特色的地域性医改代表模式,但现在回过头去看,许多案例中的改制方案至少在法律上是有疑问的。

而企业医院的改制重组,早在21世纪的前十年经历了一轮主辅分流辅业改制的热潮,但大多改制不彻底,留下了诸如职工股确权不清、机构性质五花八门、企业与医院之间资产权属不明等特殊问题。

2016年底《国务院关于印发加快剥离国有企业办社会职能和解决历史遗留问题工作方案的通知》和国资委、财政部等六部委《关于国有企业办教育医疗机构深化改革的指导意见》出台,这两个文件要求在2018年底之前完成所有国有企业社会职能的剥离,因此,2017年企业医院改制重组掀起了前所未有的热潮,我本人和团队也为多家知名产业投资人参与多个省市的大型企业医院改制重组项目提供了全程法律服务;预计2018年将进入最高潮。

尽管实践中已有多年历史和若干案例,公立医院改制过程中涉及的诸多传统法律难点和政策盲点依然对投资人和律师形成挑战。难就难在,一个公立医院改制重组项目,既涉及国有资产监管、国有企业或事业单位改制的相关程序和难题,同时还需要面对医疗机构这个特殊行业身份所带来的问题。

比如,国有资产的审计、评估、作价乃至进场挂牌限制;政府以公立医院资产出资在《公司法》项下的联结与分裂;历史改制不彻底而留下的职工股确权不清、机构性质五花八门、企业与医院之间资产权属不明等特殊问题;事业编制的去留、身份置换的补偿、机构臃肿和人员过剩的解决、离退休员工的待遇;职工代表大会的决策意见;改制后营利性质的选择;划拨用地的保留或有偿化处置;执业许可和医保定点的延续或变更;等等。

界面新闻:刚才说了公立医院,那民营医院投资并购方面的法律难点和问题又有哪些呢?

宋娟娟:首先,民营医院和投资人始终面临着营利和非营利的抉择。非营利性质所带来的土地、税收等政策优势以及在机构准入、医保等方面享受的事实上的优待不言而喻,但其在资产权属上的法律界定不清以及无法向举办人分配红利和剩余资产等限制,给大多数投资人尤其是资本市场参与主体造成了巨大困扰。

其次,中国民营医疗机构的组织形式五花八门。 基于不同时期各地政策的缺失或引导,中国民营医院呈现出包括公司、普通合伙、有限合伙、个人独资企业、个体工商户、民办非企业单位等在内的多种组织形式,甚至一些民营医院不具备法律主体登记形式。什么样的组织形式才能在治理结构和分配机制上符合投资需求以及对接资本市场的需求,是需要分析判断乃至需要改造重组的。

更有意思的是,早年开办的不少民营医院在营利性质与组织形式上出现错位。

总而言之,当投资人带着自己的专业团队来看这些项目时,首先需要思考的就是:投资人花钱买的是什么?买下来之后怎么保障投资人的管理权和分红权?我们这几年每年协助客户投资或接触数十家医院,一大半的民营医院都会遇到上述问题。

此外,医疗服务业的高度专业性和复杂性、相关法规政策的滞后和更迭、以及各省市在地方政策制定和执行方面的差异化,导致投资人和律师要“吃透”民营医院的业务规范、模式、流程、明规则和潜规则、盈利模式和合规风险等,较之其他行业更有挑战性。民营医院在土地、房屋、药品、设备、耗材、医保、人员、财务、税务、消防、环保、医疗纠纷等方面都带有鲜明的行业特性,也存在大量的不合规现象。这些问题在专业投资人看来,很多是不规范的,甚至是无法补救的。

作为专业的医疗投资律师来讲,怎样判断哪些问题是可以容忍的,哪些问题是不可容忍的,能不能通过相对有效的方式去解决它或者回避它。这些在不同的项目里,不同的团队做出来的效果就可能有很大的差异。

界面新闻:近两年在医疗投资领域政策面出现了哪些重要变化?带来了怎样的影响?

宋娟娟:就说说新鲜出炉的文件。2017年12月29日发布的《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法(草案)》明确规定政府不举办营利性医疗机构,政府举办的医疗机构不得与其他组织投资设立非独立法人资格的机构,禁止政府办公立医疗卫生机构与社会资本合作举办营利性机构。

尽管上述草案还在征求意见过程中,但监管趋势已现。近年来公立医院与社会资本/民营医院的部分合作模式,未来可能面临质疑和规范。国家三令五申禁止的科室承包模式自不必说,过去擦边而行的公立医院与社会资本合作举办(包括以受赠“干股”的方式入股)营利性机构模式,俗称的“院中院”、“院旁院”等模式,未来都可能逐渐成为历史。连带着一些未明确纳入上述草案禁止范围的合作模式,如公立医院特许经营项目、一部分存在变相合资嫌疑的医联体或托管项目等,不排除被收紧的可能。未来民营医院想要借助公立医院的品牌、人员、技术,路径越来越窄,也越来越规范。我们也期待国家和地方政府尽快出台明确的公立医院医疗合作办法(例如北京已政策先行),既要严格规范,同时也应当为公立医院和民营医院的合作交流保留充分的、合理的、可操作的路径。

同时,草案强调了坚持非营利性医疗机构为主体、营利性医疗机构为补充的总体布局,鼓励公民、法人和其他组织依法举办非营利性医疗机构。尽管草案未对营利性医疗机构设置限制或歧视,但是否可能在一定程度上影响下一个周期内的政策走向和医疗投资偏好,尚待观望。

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