“规范”正在成为PPP下一步发展的重中之重。

财政部日前推出的第四批PPP（政府与社会资本合作）示范项目，项目数和投资额较第三批分别下降了23%和35%。分析人士指出，入库要求提高、入库监管趋严、入库规模增速下降、退库项目增加将成为趋势。

2014年以来，随着PPP相关政策密集颁布，各省市一大批PPP项目新鲜出炉。财政部数据显示，截至2017年12月末，全国PPP综合信息平台收录到管理库和储备清单的PPP项目共有14424个，总投资额为18.2万亿元。其中，管理库项目7137个，储备清单项目7287个。

在中国严控地方政府举债行为后，PPP出现了突飞猛进发展，背后的风险也日益浮出水面。以去年11月被国家发改委叫停的包头地铁为例，该项目总投资达305亿元，大部分资金来源于PPP模式，而2016年包头市全年一般公共预算收入为271.2亿元，一般公共预算支出为415.2亿元。财政部2015年发布的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》明确，地方政府每年预算安排用于支出全部PPP项目的支出，占一般公共预算支出比例不应超过10%。

自去年年中以来，监管部门密集出台政策规范PPP发展。5月，财政部等六部委联合下发《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》，明确提到规范政府与社会资本方的合作行为。6月，财政部下发《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》 ，剑指一些地方打着PPP的旗号通过政府购买服务的方式开展基础设施及公用事业项目变相进行融资。11月，财政部再次印发通知，要求对存在“前期准备工作不到位”、“不适宜采用PPP模式实施”等7种情况的PPP入库项目进行集中清理，并要求2018年3月31日前全部清理完成。

从去年第四季度开始，PPP发展势头出现明显回落。在“入库”环节，四季度新增项目数量和投资额较三季度分别减少58%和51%，入库速度明显放缓。而在“落地”环节，四季度新增项目数量较三季度减少约三分之一。

上海财经大学PPP研究中心主任、公共财政研究院副院长范子英对界面新闻表示，针对PPP的防风险主要是要防止PPP增加地方政府隐性债务。“以往很多地方在PPP操作过程中不是十分规范，没有严格按照国家部委的要求来进行。政府承诺回报、回购项目、把本身不适用PPP的项目包装成PPP，这都会增加地方政府债务。”

财税政策分析师、中国财政科学研究院博士罗志恒对界面新闻说，在快速发展过程中，部分PPP项目“异变”成为“名股实债”的工具，社会资本最终不是以股权形式参与、而是对政府的债权，加大了财政风险。

罗志恒表示，入库要求提高、入库监管趋严、入库规模增速下降、退库项目增加将是趋势。“PPP项目质量提高，最终体现在政府与社会资本真正意义的合作，同时社会资本投资眼光更加长远。长期看，PPP仍是解决公共服务供给的重要方式。”

各地方政府对于PPP的整顿措施也已铺开。春节刚过，湖南省财政厅发布《关于实施PPP和政府购买服务负面清单管理的通知》，明确将“不属于公共服务领域，政府不负有提供义务的，如商业地产开发、招商引资项目等”、“仅涉及工程建设而无实际运营内容、无现金流，完全由政府付费的，如市政道路建设、公路建设、广场、绿化(风光)带等工程建设”等5类项目项目等列入PPP负面清单，禁止运用PPP模式投资建设。北京、吉林、甘肃和宁夏等地也在陆续制定出台PPP规范措施。

范子英指出，基于当前的监管整顿态势，接下来一两年PPP的发展热度会有所降温。特别是，很多地方很快将触及“地方PPP项目占一般公共预算支出比例不得超10%”的红线，导致PPP继续发展的空间有限。

一直以来，PPP发展还存在民间资本参与度不足的问题。据PPP行业数据供应商明树数据的统计，截至目前，民营企业成交金额仅占社会资本总成交额的26%。去年11月，国家发改委发布指导意见，要求除国家法律法规明确禁止准入的行业和领域外，一律向民间资本开放，不得以任何名义、任何形式限制民间资本参与PPP项目。

范子英指出，民间资本与政府在项目回报率上的诉求不一致，是导致参与度不高的重要原因之一。按照目前国家有关部委的建议，社会资本参与PPP的年回报率最高在8%左右的水平。“民间资本实际上可能希望有更高的回报率，但如果完全达到民间资本的预期，政府的财政负担会更重。”他说。

外界更为关注的是，民间资本进入PPP项目后，合同执行争议等问题的解决机制如何进一步建立完善。范子英表示，PPP立法已经在进行中，后续具体工作还有待明细化。

此外，专家呼吁进一步扩大民间资本可投资的领域。“特别是在部分收益较好、使用者付费占比较高的领域，需要对所有资本一视同仁放开。”罗志恒说。目前，民企参与的项目主要集中在市政工程、生态建设和环保等行业。