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不动产统一登记制度落地在即 意在保障产权

《不动产登记暂行条例》或于2015年3月起实施,该条例被社会舆论赋予了“反腐”、“降房价”、“为开征房产税铺路”等功能。但专家认为,其最重要的功能是确认和保护集体土地产权,以服务于土地交易。

图片来源:华盖创意

时至年终,不动产登记制度再度引发关注。据《财经国家周刊》12月17日从国土资源部获悉,《不动产登记暂行条例》(下称《条例》)将于2015年3月1日起正式施行,同期还将颁布《不动产登记暂行条例实施细则》(下称《细则》)。

而据《21世纪经济报道》12月17日从参与条例起草的专家和国土部法律中心处获悉,国务院法制办在今年8月15日发布的《不动产登记暂行条例(征求意见稿)》已经结束征求意见阶段,该《条例》已于11月24日经中国国务院总理李克强签发,今年年底即将公布。

界面新闻记者随后致电国土资源部办公厅新闻宣传处,得到的答复是“暂时还没有得到领导授权发布任何有关《不动产登记暂行条例》的信息,目前这些都属于国家机密信息。具体何时颁布,会通过宣传途径统一对外发布”。

而按照国土资源部公开的时间表,2014年年底前将基本完成不动产登记各级职责整合,建立不动产统一登记的基础性制度;2015年健全配套制度,平稳有序实施;2016年全面形成制度体系;最终于2017年实现信息共享,依法公开查询。对于不动产统一登记制度而言,《条例》的颁布仅仅只是一个开端。

据《财经国家周刊》记者获得的《条例》显示,对不动产登记的定义、登记种类、登记权利、登记薄记载事项、登记程序、登记信息的共享与保护、法律责任等做了明确的规定。与上述《不动产登记暂行条例(征求意见稿)》相比,《条例》由六章三十条增加为六章三十五条。

《条例》增加的条款主要有:对适用的登记种类进行了明确;除了国有林地和用海、用岛的登记外,中央国家机关使用的国有土地登记也由国土资源主管部门负责;规定不动产登记工作人员应有相应的专业知识和业务能力;不动产登记机构登记错误给他人造成损害的,要依照物权法规定承担赔偿责任。

值得注意的是,变动较大的地方在于登记信息的共享与保护,这也是社会公众最为关心的部分。《条例》特别强调了各部门之间不动产登记信息的互通共享。不但将此内容改为单列成条,而且在原来国土资源、公安、民政、税务、工商、金融、审计、统计等部门的基础上,新增了财政部门。新增“涉及国家秘密的不动产登记信息,应当依法采取必要的安全保密措施”规定。《条例》规定除了有关国家机关外,权利人和利害关系人可以依法查询、复制不动产登记资料。但是并没有明确界定“利害关系人”的范围。

“如果不公开、不透明,没法为广大民事主体所充分利用,可能最后就成为一个摆设了。”接受《财经国家周刊》采访的业内人士同时担心,《条例》对于不动产登记信息的查询做了较多限制,并不利于不动产登记保护、不动产交易安全和权益的主要功能的发挥。

虽然《条例》仍待官方最终公示,但各地制定不动产登记政策的动作相对频繁。根据国土资源部的数据,全国106个重点城市中,已经有约50%的城市启动了不动产统一登记相关工作。在30个启动相关工作的省份中,河北、山东、江苏、山西、辽宁、陕西、青海等11省已基本完成不动产登记省级职责整合。

从2007年《物权法》首次明确设立不动产统一登记原则开始,这部酝酿了7年的《条例》一直被寄予“反腐利器”的厚望,尽管其出台与反腐无直接关系。

“不动产登记不可能杜绝官员腐败的情况,官员仍可以通过使用其亲朋好友的信息或多个身份证、更改户籍等来规避住房信息被暴露的风险。”中原集团研究中心总监刘渊接受界面新闻采访时表示,《条例》仅仅是一个基础条件,只会增加官员拥有多套房产的难度而已,“这意味着他们要多用些手段才可以买到多套房产”。

2013年3月28日,不动产统一登记制度正式提出。《国务院机构改革和职能转变方案》要求,由国土资源部、住房和城乡建设部会同法制办、税务总局等有关部门共同负责不动产统一登记。到了2013年11月20日,不动产登记由多部门共同负责变为国土部牵头。国务院常务会议决定,将分散在多个部门的不动产登记职责整合由一个部门承担,由国土资源部负责指导监督全国土地、房屋、草原、林地、海域等不动产统一登记职责,并实现全国信息联网。

不动产统一登记实施后将摸清国内不动产市场的基本情况。在刘渊看来,不动产统一登记制度的主要意义并非是“反腐”、“为开征房产税铺路”等,而是重点明确农民的集体土地所有权,加快集体土地的流转,保障农民在土地交易中的利益不被鲸吞,提高土地交易的效率。

“除了住房信息之外,不动产登记还包括土地、林地,属于资源的权属。通过登记使得权属更加清晰,这对以后土地的再上市、使用方式的转变、收益方式的分配都会有确认。”刘渊分析称。

目前,土地所有权分为两类来登记,一类是集体土地,另一类是国有土地,即“以地认产业”和“以地认住房”。国务院发展研究中心市场经济研究所研究员邵挺在今年3月在纽约时报中文网上说,其中难度最大的是集体土地的登记,因为农村集体土地上的不动产类型多、涉及利益主体多、历史纠纷也多。而相对而言,主要涉及城市房屋的国有土地登记要容易一些,因为自1998年“房改”以来,大量城市房屋已被商品化,产权相对更明晰。

参与条例起草工作的清华大学法学院副教授程啸近日接受财新网采访时也认为,反腐和征房产税是不动产登记派生的从属性功能,不是主要功能。不动产登记是现代社会、市场经济中重要的基础性制度,真正的功能是确认和保护产权,以服务于交易。

“不动产条例登记有利于保护民事主体的不动产物权。比如,很多农村的宅基地、土地承包经营权都没有登记,权利被侵害的可能性较大。而通过登记,第一步将产权归属明确了,第二步就能实现对财产权的保护了。”程啸分析道。

高通智库的总经理张宏在接受界面新闻记者采访时认为,上述《条例》作为一种顶层设计很难被多个执行部门完全落实,“不动产登记制度从资源投入、信息化进程、实现效率上来说,都需要一个过渡阶段。如果在全国铺开,它的进程会比较慢。”张宏说。

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