2018年5月26日，复旦大学联合提升政府治理能力大数据应用技术国家工程实验室、国家信息中心数字中国研究院发布了《2018中国地方政府数据开放报告》（以下简称《报告》）暨“中国开放数林”指数。《报告》对我国46个省级、副省级和地市级政府的数据开放情况进行了评估，上海市和贵阳市分别在省级和地市级（含副省级）指数排名中名列第一。

“中国开放数林”指数由复旦大学数字与移动治理实验室出品，是国内第一个专门针对地方政府数据开放的系列评估报告，自2017年5月首次在贵阳数博会发布以来，每年定期发布。

“开放数林”指的是开放数据的森林，意喻我国开放数据的生态体系，主要包括作为开放数据供给侧的各级政府、作为开放数据需求端的各类数据利用者、作为开放数据受益者的广大社会公众等。该指数邀请近四十位我国数据开放领域学、研、产各界的专家与学者共同参与，基于数据开放的基本原则，借鉴国际数据开放评估报告指标体系的经验，立足我国政府数据开放的政策要求与实践现状，构建起一个系统、科学、可操作的评估指标体系，并基于该体系对我国已开放数据的地方政府进行综合评价，制作指数报告，提出优化建议。

《中国地方政府数据开放报告》定期发布“开放数林指数”，持续追踪我国地方政府省局开放生态体系的形成与发展。《报告》指出，在智能时代，数据作为 一种新的基础设施，将和物理基础设施同等重要。在物理世界，政府在大型公共基础设施的建设中发挥了主导作用，在智能时代，政府在构筑公共 数据基础设施上的责任仍然义不容辞。

2018年1月，中央网信办、国家发改委、工信部联合印发《公共信息资源开放试点工作方案》，确定在北京、上海、浙江、福建、贵州五地开展公共信息资源开放试点，要求试点地区结合实际制定具体实施方案，明确试点范围，细化任务措施，着力提高开放数据质量，促进社会化利用，探索建立制度规范，并于2018年底前完成试点各项任务。

复旦大学数字与移动治理实验室主任、国际关系与公共事务学院副教授郑磊对《报告》和指数进行了解读。《报告》对我国46个省级、副省级和地市级政府的数据开放情况进行了评估，包括8个省级地方政府，38个副省级与地市级地方政府。评估指标体系共包括数据层、平台层、准备度三个维度，每个维度下设有多级指标。数据层是“里子”，是数据开放的核心；平台层是“面子”，是政府开放数据和用户获取数据的载体；准备度是“底子”，是数据开放的基础。

《报告》发现，自2012年上半年上海市推出全国第一个政府数据开放平台起，截止到2018年上半年，我国已陆续上线40多个符合政府数据开放基本特征的地级市及以上平台。特别是2017年5月第一期“开放数林指数”发布以来，我国新增了27个地方平台，仅2018年上半年就推出了21个新平台，其中山东省与省内各地市同时上线了政府数据开放平台。

上海市和贵阳市分别在省级和地市级（含副省级）指数排名中名列第一，获得“数开叶茂·大奖”；贵州、哈尔滨、青岛等省市获得二等奖“数开成荫”奖；山东、广东、广州、济南、佛山等省市获得三等奖“数开丛生”奖；深圳、东莞、惠州等获得优秀奖“数开新绿”奖。

数据集是由数据组成的集合，通常以表格形式出现，每一 “列”代表一个特定变量，每一“行”则对应一个样本单位。《报告》指出，在46个政府数据开放平台中， 贵阳开放的数据集最多，开放了超过2000个有效数据集与接口；其次是上海、青岛和武汉，开放的有效数据集均超过1000个。

数据容量是指在各地平台可下载、结构化的数据集中，将字段数(列数)乘以条数(行数)得出的数据总量。上述研究发现，数据容量排名中广州最高，其次是佛山和贵阳，这三地开放的数据容量均超过8000万。

优质数据指的是数据量大，社会需求高的数据集。《报告》指出，拥有优质数据集最多的平台是贵阳，其次是贵州、哈尔滨和上海。

低容量数据是指条数在两行或两行以内的数据集，其原因可能是数据量本身稀少或是数据经统计归总后颗粒度过大。这类低容量数据的再利用价值较低。《报告》发现，在46个开放数据平台中，近三分之二的平台上存在低容量数据，未发现低容量数据的地方平台有江西、东莞、惠州等。

《报告》指出，开放数据应通过数据开放授权协议从法律上保障数据的开放性。开放授权协议的内容应明确授予用户免费获取、不受歧视、自由利用、自由传播与分享“开放数据”的权利。目前有5个地方平台的授权协议全部明确授予了上述四项权利，分别为北京、上海、贵州、广州、贵阳等。

在部门覆盖率上，《报告》指出，与去年相比，各地平台上开放数据集最多的部门仍是统计局，远高于其后的教委、卫计委、交通委等业务部门。来自统计部门的数据多为二手的、经过加工归总的数据集，其再利用价值低于来自业务部门的、一手的、原始的数据集，各地对于开放数据的理解仍存在偏差。贵阳、广州、东莞、济南、宁波和山东等地的政府部门对数据开放的参与程度最高，几乎所有的部门都开放了数据，但全国仍有接近半数的地方政府其部门参与度不到一半。

与去年相比，有更多的地方能基本保持新增数据集持续增长与存量数据集动态更新，但仍有不少地方平台出现数据集增长间歇或停滞，而真正实现存量数据动态更新的比例仍然偏低。此外，仅有不到一半的地方将历史上多个批次的数据留存在平台上供用户获取。总体而言，多数地方平台在上线之后对后续运维与持续更新的重视程度不够。

郑磊呼吁我国各地政府提高“开放数林”覆盖率，保护“开放数林”多样性，促进“开放数林”可持续生长，满足用户对“开放数林”的向往。

《报告》指出，各地政府尽早结束观望，及时“造林”，“特别是东部沿海地区，数据基础好，社会需求高，却仍存在大片空地，落后于不少中西部省市”。

《报告》建议国家和地方层面着力于制定基本标准，托起底线水平， 扶植弱小树苗，解绑优质“数木”。在要求下级平台完成“规定动作”的同时，鼓励和允许各地根据本地社会需求和发展战略，开放特色数据，展现本土应用，做到既提升数林整体高度，又避免枪打出头枝，兼容共性与个性，保持数林多样性。

《报告》发现，目前各地法规与政策中关于数据纠错机制、人财物保障、监督考核机制、平台安全、风险 管理、沟通机制、开放方式等方面的要求以及部门领导支持、组织创新应用活动等指标的达标情况普遍较低，建议国家层面及时提出要求，做出指引。

《报告》还发现，各地法规政策中对于开放平台建设、数据标准管理、开放数据标准和推动利用等方面的要求虽然整体达标率较高，但地区间差异较大，落后地方可在这些方面主动学习先进地区经验，尽早补足短板。《报告》呼吁各地政府部门着力解决好用户日益增长的数据需求和不平衡不充分的政府数据开放之间的矛盾，大力推动数据开放的广度和深度，更好满足用户对开放“数林” 的向往。