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【深度】霍尔果斯“变脸”:税收洼地背后的博弈

随着中国最著名“税收洼地”——霍尔果斯调整并收紧优惠政策,地方税收优惠竞争或将面临新一轮审视和反思。

图片来源:视觉中国

狗年春节假期结束后不久,北京某传媒公司财务经理李敏接到了一个紧急出差任务:前往新疆霍尔果斯参加3月6日在那里召开的“财政部专员办进点见面会”。

霍尔果斯这个常住人口仅8.7万的西北边陲小城,2017年新登记注册各类市场主体14472户、注册资本(金)2015亿元,同比分别增长341.6%、288%。其中,影视类、文化类、科技类和投资类企业增长迅速。

伴随着大量企业涌入的是诸多税务违规现象。一些企业利用霍尔果斯难以复制的税收优惠政策大量转移利润,导致其他地方政府税源流失,引起了其他地方政府的不满和监管部门的重视。

据参加会议的多位人士透露,财政部官员在会上表示,霍尔果斯注册企业存在的问题违背了推出优惠政策的初衷,并导致其他地区利益严重损失,扰乱了地方财政制度。

随着霍尔果斯调整并收紧优惠政策,地方政府招商引资过程中存在的税收优惠竞争可能将面临新一轮审视和反思。

洼地

霍尔果斯位于中国哈萨克斯坦边境线附近,在蒙古语中的意思是“驼队经过的地方”。2010年5月,第一次中央新疆工作座谈会决定设立霍尔果斯经济开发区,这座原本默默无名的边境小镇开始热闹起来。

按照政策规定,2010年至2020年期间在当地新设、且符合《新疆困难地区重点鼓励类发展企业所得税优惠目录》的企业,五年内免征企业所得税,期满后,再免征企业五年所得税地方分享部分,也就是业内常说的“五免五减半”。2017年6月,这一优惠政策的覆盖范围又扩大为“2020年12月31日前注册的企业”。

引进企业人员薪金收入的个人所得税也可享受优惠政策,当月缴纳个人所得税在4000元以上部分,奖励比率为其在园区实际缴纳个人所得税地方留成部分的90%。

不仅如此,自2016年营业税改增值税试点在全国全面推行后,霍尔果斯开发区新设立企业还可享受增值税及附加税按比率奖励返还政策。奖励比率最高可达地方财政留存总额的50%。

天下熙熙,皆为利来。在减税的诱惑下,各路资本纷至沓来,特别是金融、影视和文化传媒公司。虽然国务院和财政部也鼓励信息科技、农副产品深加工、节能环保、生物制药等产业在霍尔果斯落地,但“重资产”的制造类企业如果要迁厂入疆或在当地新设工厂,不仅迁移成本偏高,还面临人才不足的问题。

2017年初,李敏所在的传媒公司在霍尔果斯注册了子公司。在这之前,这家公司也尝试在全国其他地区寻找税收优惠政策。比如,南方某市同意给予公司15%的所得税优惠税率,同时根据企业财税贡献程度给予一定比例的地方留成税收返还。但这样的“优惠”力度与霍尔果斯无法相提并论。

据现行企业会计准则,假如某影视公司年营业额1亿元,平均利润率10%,增值税实际税负率5.6%,在正常情况下,该企业一年需缴纳企业所得税、增值税、附加税共计877.2万元。但在霍尔果斯,即便按最低15%的奖励标准计算,实际纳税在590万元左右,节省税款近300万元。此外,对动辄片酬上千万的明星来说,霍尔果斯的个税优惠让此地成了“避税天堂”。

从2011年至今,来自内地的影视文化类企业在霍尔果斯注册的有1600多家,其中不乏范冰冰、吴秀波等影视明星所属的公司。霍尔果斯这个充满异域风情的名字也不断出现在电影院的荧屏中,“霍莱坞”的名号由此而来。

注册企业数量的迅猛增长自然带来了丰厚的财政收入。据当地政府统计,霍尔果斯2017年地区生产总值(GDP)增长15%,财政收入达到25.22亿元,同比增长75.5%,财政收入五年内增长了5.5倍多。

堵漏

3月的那次出差让李敏和同事叫苦不迭。从北京到霍尔果斯最快的交通方式是先飞到乌鲁木齐,然后转机去伊宁,仅两次空中飞行时间就要5个多小时,下了飞机还得再坐两个多小时的长途汽车。李敏回忆说,在那两个航班上,坐满了前去参会的企业财务负责人。

“财政部专员办进点见面会”由财政部、新疆维吾尔自治区财政厅、伊犁哈萨克自治州财政局共同召集,之所以要企业财务负责人不远千里赶去开会,是因为这些企业追逐政策红利产生的乱象引起了监管部门的不满。

据与会企业代表透露,财政部监察局在会上指出了四大方面的问题,包括企业通过转移定价、关联交易逃税,企业及母公司会计信息造假等。这其中一个突出问题是部分企业只在当地注册一家分公司,转入巨额利润以达到避税目的,并未在当地开展经营或生产活动。这一做法产生了大量所谓“空壳企业”。

据当地税务部门向相关企业公布的一项统计,每年至少有200家企业各自向霍尔果斯注册子公司转移2000万元以上利润。企业涌向霍尔果斯“避税”还催生了大量的代理服务商。界面新闻在一家代理中介官网上看到,该机构可提供在霍尔果斯注册以及财税代办整套服务,中介费用为每次7980元。

一位东部某省原税务官员对界面新闻表示,由于企业在注册环节流动性很强,相关资金流难以追踪检查。“享受地方优惠政策过程中存在的违规问题很难监管。即便相关部门采取行动,企业也往往会声称这些是内部经营行为。”

李敏说,3月6日的见面会部署了由财政部监督检查局牵头的专项稽查,财税部门还提出要对现行优惠政策进行论证,包括收紧优惠产业目录、依法依规查处中介机构等措施。

其实,在这次见面会之前,霍尔果斯经济开发区管理委员会已于今年1月出台通知,要求规范和整顿企业注册行为,暂停为不符合注册要求的企业办理注册手续。

三级财政部门在见面会上进一步提出,要求“做实”当地注册的企业。据界面新闻看到的一份文件,自2018年4月11起,新疆自治区工商局暂停了霍尔果斯和喀什“一址多照”(同一个地址可办理多个营业执照)的政策。李敏也表示,从4月初开始,一些企业为了能够继续在霍尔果斯享受优惠政策,已经开始在当地招聘人员并重新租赁办公场所。

整顿一直持续到5月份。一位不愿具名的消息人士对界面新闻透露,当地财税部门对大约50家企业的检查即将完成,随后会对部分小规模公司进行清理。比如,将会根据企业办公室面积核定发票数量。对于规模较大的企业,监管部门将每年实施常规性检查,力求降低风险。对于外界猜测的霍尔果斯优惠政策是否延续,官方仍未给出明确正式表态。

天津财经大学经济学院副教授杨珍增对界面新闻表示,财政部门对霍尔果斯财税优惠政策进行梳理检查,主要是出于规范引导的意图,深层次原因在于各区域间的税收政策竞争。他指出,对于霍尔果斯这类中央赋予的优惠政策,其他地方根本无法复制,因此其他地区可能会产生一些抱怨心理。

分析人士表示,考虑到新疆社会经济发展的特殊需要,如果不能赋予当地较大的税收优惠政策,就不得不加大对相应地区的财政转移支付,这本身会加大中央财政的压力。但另一方面,对于中央赋予的优惠政策,其他地方如果无法复制,只能建议从国家层面调整此类特殊的优惠政策。

反思

长期以来,税收优惠竞争是地方政府招商引资最基本的竞争方式之一,特别是基础条件较差的地区,如果没有税收上的优惠,很难吸引到企业前来投资。

天津财经大学财政学博士生臧建文对界面新闻表示,地方推出优惠政策吸引投资的做法,最早或可追溯至改革开放初期。彼时,部分经济特区以区域内廉价的土地、劳动力以及税收优惠政策来引进投资,推动经济快速发展。对企业来说,可以对不同地方政府所提供公共服务及产品的“性价比”进行比较衡量。

“实际上给予中西部地区相对东部地区更大的税收优惠自主权,区域税收优惠竞争客观上可以降低区域间发展不平衡。”杨珍增说,假设中西部地区无法通过税收优惠来招商引资,可以想见地区间的经济社会发展差距会进一步拉大。

但地方层面的税收优惠竞争也可能带来负面影响。前述东部某省原税务官员对界面新闻表示,“通过无序的税收优惠竞争来实现(经济增长)目标,实际上是以其他地区的损失和企业合法经营秩序为代价的。”

此前,地方不合理的税收优惠政策竞争已经引起中央层面的关注。2014年底,国务院发布通知,要求全面清理已有的各类税收等优惠政策。按照当时提出的要求,各地区、各有关部门要开展一次专项清理,排查本地区、本部门制定出台的税收等优惠政策。

但到了执行阶段,中央文件的表述又有所变化。2015年5月,国务院再次下发通知,要求各地区、各部门已经出台的优惠政策,有规定期限的,按规定期限执行,没有规定期限又确需调整的,由地方政府和相关部门按照把握节奏、确保稳妥的原则设立过渡期,在过渡期内继续执行。其中特别提到,2014年底通知中规定的专项清理工作,待今后另行部署后再进行。

2017年1月,国务院又下发《关于扩大对外开放积极利用外资若干措施的通知》,要求进一步加强吸引外资工作。其中提出,“允许地方政府在法定权限范围内制定出台招商引资优惠政策,支持对就业、经济发展、技术创新贡献大的项目,降低企业投资和运营成本。”

分析人士称,这是中央首次明确授权允许地方政府出台优惠政策招商引资。尽管文件没有明确涉及税收政策,但这一表态有可能导致部分地方政府在实际操作过程中“打擦边球”。

对于这一系列政策风向的变化,分析人士认为,这说明在中央与地方财税关系调整过程中始终存在利益博弈。

十三届全国政协经济委员会副主任、原国务院发展研究中心副主任刘世锦对界面新闻指出,在缺乏全国统一规则约束的情况下,地方政府通过税收优惠或其它“让利”措施来吸引投资者不利于公平竞争,也无益于现阶段强调的高质量发展。“地方不能再以让利的方式搞所谓的政策洼地,这个大方向还是要坚持。”他说。

臧建文认为,中央今年提出国地税机构合并,可能起到限制地方无序出台税收优惠政策的效果。此外,随着房地产税的逐步推进,地方主体税种日渐明朗,也有助于抑制可能出现的不合理竞争。

从长远来看,臧建文表示,针对地方税源流失的现象,地方政府需要在“留住企业”这一问题上反思。“在适度的竞争压力下,地方政府应该专注于营造良好的经商环境。不能‘竭泽而渔’,而应该‘放水养鱼’。 ”他说。

刘世锦也认为,地方竞争的重点应该放在改善投资环境和营商环境。“这当中有非常多的工作可以做,比如提升人力资本、推动形成创新环境等等。”他说。

(文中李敏为化名)

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