横琴的东岸与澳门的岛紧临，中间的水域就像一条河，并不比大城氹 仔市的马路宽多少，从这一岸可以清晰地读出对面的招牌。

有关横琴新区的表述，最初来自于时任国家副主席习近平在 2009年访问澳门时所说的一句话：“中央政府已决定开发与澳门毗邻的珠海横琴岛，相信横琴岛的开发会对澳 门 经 济 多 元 化 发 展 提 供 新 的 空间。”

横琴是为澳门而生。而在中央给南沙、前海、横琴的定位中，南沙是粤港澳全面合作的示范区，前海是深港现代服务业合作区，横琴则是粤港澳紧密合作示范区。在“全面”、“现代服务业”与“紧密”之间，显然存在着微妙的区分。

但是现在，横琴和澳门之间还是不够“紧密”：2012 年 6 月，“一线放宽、二线管住，人货分离、分类管理”的横琴分类管理模式公布，在一线管理上，与一年后上海自贸区的“一线逐步彻底放开”之间，只有“宽”与“开”的差别。

这一字之差，让横琴的开放程度大打折扣。2013 年 11 月，澳门大学横琴校区正式启用，而横琴的岛民与澳门的学生之间始终有着一圈不算高的白色围网。

“说实在话，我们觉得横琴的模式就是上海自贸区的雏形，”横琴管委会副主任叶真说道，“其实，最初我们报的也是一线放开，但是当时的条件还不够成熟。”

对于横琴而言，只有真正的成为“境内关外”，它与澳门之间的“紧密”才可能实现。而粤港澳自贸区的申报，无疑告诉它，是时候跨过这道坎了。比特区更特在申报粤港澳自贸园区的四个区域中，横琴的面积 106 平方公里，不算小，但是 2020 年前可供开发建设的总面积只有约 28 平方公里。

2009 年 12 月，横琴管委会成立。围绕国务院对横琴的批复，财政部、发改委、海关总署、税务总局等相关部委给出了一系列细则，包括国家发改委的《关于横琴产业发展的指导目录》、海关总署的《关于横琴新区监管的管理办法》、国家检验检疫总局的《关于横琴出入境检验检疫的管理办法》、财政部和税务总局的《有关进口税收政策》。

像其他特区一样，这些细则给了横琴不少优惠政策，这些细则给了横琴不少政策支持。比如，符合条件的企业减按 15% 征收企业所得税；在横琴工作的港澳居民，缴纳的个人所得税税负与港澳个人所得税负的差额，由地方财政予以补贴等。但是这些政策很容易在其他地区找到翻版，在前海与中西部地区，企业同样能享受到所得税的优惠。

“说实在话，改革开放 30 多年，能够有的开放政策我们这里基本上都有了。”叶真说。事实上，“特区不特”已经成为心照不宣的事实，对于横琴而言，它的发展与示范绝对不能停留于传统经济杠杆和经济政策。根据国务院给横琴的定位，它要“比特区更特”。怎么进一步开放？这是个重要又严肃的问题，横琴管委会的设置，本身也是探索的一部分。横琴管委会作为省政府的派驻机构，整个架构参照地市一级的设置。

而在前海，管理局的身份是“法定机构”——一种介于政府与企业之间的机构，按企业化管理，可以注册为法人，进行企业化的开发、投资和融资。2012 年，《横琴条例》落地实施。《条例》的第九条是“支持创新”，而第六十三条则是“创新免责条款”，即“在横琴新区所进行的创新活动，创新方案的制定和实施程序未违反法律规定，个人和所在单位没有牟取私利，未与其他单位和个人恶意串通，损害公共利益的，免于追究相关人员责任。”

这对横琴而言是一个极大的鼓舞。“这是对创新采取一种容错的态度，”叶真说，“这对于我们现在探索很多的创新举措是一个很大的保障，就不会瞻前顾后。”

2012 年底，横琴管委会从十八大后透露出的信息中，嗅到了自贸区的味道。又因为有条例对创新的支持，横琴开始了对申报自贸区的先期研究。经过这一年多的研究，叶真意识到自贸区完全是改革开放的一种脱胎换骨。

“它不同于以往任何一种开发区、保税区，”叶真说，“现在横琴、前海、南沙可以说是异口同声。自贸区是新一轮扩大开放、深化改革的重要的牌子，我们一定要争取。”

为了更好的预期

下一步怎么做？上海自贸区的规则赋予横琴灵感。2013 年 9 月 30 日， 上 海 自 贸区挂牌成立。而在一个月之前，8月 26 日，十二届全国人大常委会第四次会议审议了通过了一份草案，名为《关于授权国务院在中国（上海）自由贸易试验区等国务院决定的试验区内暂时停止实施有关法律规定的决定（草案）》。

根据《草案》，在试验区内，对负面清单之外的外商投资暂时停止实施外资企业法、中外合资经营企业法、中外合作经营企业法等３部法律的有关规定，暂时停止实施文物保护法的有关规定。

“这让我们非常意外，没想到一下子有这么大力度。”叶真说，“三中全会说的市场发挥决定性作用，这是一个很强烈的信号，几大法规都能停止执行，其他不适应的普通文件更不在话下。”

中国的现行的法律法规已经相当繁复。根据 2010 年人大常委会报告，当年形成了“中国特色社会主义法律体系”，现行有效的法律236 件、行政法规 690 多件、地方性法规 8600 多件。“新的不断出来，但是它们跟旧的法规难免有交叉，这会给企业带来很多障碍。”叶真说。

粤港澳自贸园区方案的制订正在促进这些法律的清理。2013 年下半年，横琴向省里提建议，研究相关涉外的法律法规，特别是对企业发展、企业准入、投资准入、贸易命令化、投资命令化人员往来等一系列的法律法规都做一些梳理，得到了省、市法制的支持。

除了法规的暂停，负面清单也是上海自贸区向开放迈出的一大步，这是一种与传统的投资准入、项目准入截然相反的界定的办法。

“这么一反过来，给了企业和投资者比原来大得多的空间，各种投资方式、新的业态，不是我们坐在办公室里可以穷尽的。”叶真说，例如当前火热的电商和互联网金融，在早两年的时候根本无法想象。

而面对上海保守的 1000 多条，叶真的态度也十分乐观，他们跟上海自贸试验区的人做过交流，达成的共识是，正面清单会越变越厚，而负面清单必然会越来越薄——作为新生事物，国家对它有种种顾虑，第一步肯定是多的。

2014 年 1 月 16 日， 广东省省长朱小丹曾在政府工作报告称，申报设立自由贸易园区，探索对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单管理模式。

“我们确实在下决心转变对外开放的模式。”叶真说， “尽管现在给上海的政策还不多，但是它能给国外的投资者更好的预期。”

服务澳门

而对于横琴来说，最重要的是港澳，特别是澳门投资者的预期。2013 年 1 月，《广东省财政厅关于在珠海市横琴新区工作的香港、澳门居民个人所得税税负差额补贴的暂行管理办法》出台。根据《办法》，在横琴工作的港澳居民，实际缴纳的个人所得税税款如果超过同期港澳标准，差额将由广东省和珠海市财政补贴退还。

同月，前海也公布了类似政策。不同的是，前海退税的范围是“境外高端人才和紧缺人才”，从人员来源地上来说范围更广，但却有“高端”和“紧缺”的前提。相对来说，横琴是对港澳居民的普适政策，更具针对性。

“按照目前的税率标准，港澳大 概 在 12%-15% 之 间， 而 大 陆 最高可以达到 45%，最大税率差额在30% 以上。”叶真说，这对在横琴投资、工作的港澳居民来说是重大利好。

根据公开资料，截至 2013 年 8月，横琴新区新增港澳服务企业 73家，注册资本累计约 54.1 亿元人民币，投资总额约 66.9 亿元，其中港资企业 9 个，投资总额约 40 亿元人民币，涉及产业以商务服务、文化创意和休闲旅游为主；引进重大港澳服务业项目 10 个，总投资超过528 亿元。

2014 年 2 月，澳门最大的广播电视机构 ( 澳广视 ) 也酝酿搬迁横琴，已申请批地建新大楼，考虑利用 4.5平方公里的粤澳合作产业园区土地。“上海是面对国际投资者，而我们这里可能着重立足于港澳，但事实上立足港澳也等于立足世界，因为港澳是自由贸易港，完全是开放的体制。”叶真说。

2014 年 1 月 16 日，广东省省长朱小丹曾在政府工作报告称，申报设立自由贸易园区，探索对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单管理模式。

“我们确实在下决心转变对外开放的模式。”叶真说， “尽管现在给上海的政策还不多，但是它能给国外的投资者更好的预期。”服务澳门而对于横琴来说，最重要的是港澳，特别是澳门投资者的预期。

2013 年 1 月，《广东省财政厅关于在珠海市横琴新区工作的香港、澳门居民个人所得税税负差额补贴的暂行管理办法》出台。根据《办法》，在横琴工作的港澳居民，实际缴纳的个人所得税税款如果超过同期港澳标准，差额将由广东省和珠海市财政补贴退还。

同月，前海也公布了类似政策。不同的是，前海退税的范围是“境外高端人才和紧缺人才”，从人员来源地上来说范围更广，但却有“高端”和“紧缺”的前提。相对来说，横琴是对港澳居民的普适政策，更具针对性。

“按照目前的税率标准，港澳大概在 12%-15% 之间， 而大陆最高可以达到 45%，最大税率差额在30% 以上。”叶真说，这对在横琴投资、工作的港澳居民来说是重大利好。

根据公开资料，截至 2013 年 8月，横琴新区新增港澳服务企业 73家，注册资本累计约 54.1 亿元人民币，投资总额约 66.9 亿元，其中港资企业 39 个，投资总额约 40 亿元人民币，涉及产业以商务服务、文化创意和休闲旅游为主；引进重大港澳服务业项目 10 个，总投资超过528 亿元。

2014 年 2 月，澳门最大的广播电视机构 ( 澳广视 ) 也酝酿搬迁横琴，已申请批地建新大楼，考虑利用 4.5平方公里的粤澳合作产业园区土地。

“上海是面对国际投资者，而我们这里可能着重立足于港澳，但事实上立足港澳也等于立足世界，因为港澳是自由贸易港，完全是开放的体制。”叶真说。按照有关部署，2015 年广东要率先实现对港澳服务贸易自由化，这就要求广东必须适应国际化的市场开放体制。

而立足澳门的横琴，重点发展的是旅游业。2014年1月28日，长隆国际海洋度假区开始试业，这个项目的总投资逾 100 亿元，规划占地面积 5 平方公里，在横琴的东岸与澳门相望。

现在，横琴管委会正在与澳门沟通，希望建立一个旅游发展的协作小组，共同打造“一程多站”的旅游服务。所谓“一程多站”，指的是澳门与珠海联合组成一条旅游线路，对于国际游客来说，既可以体验澳门的博彩业，也可以在长隆的主题乐园游玩。

“澳门的特色是以博彩为龙头的旅游业，今后发展方向就是世界旅游休闲中心。”叶真说。横琴所做的一切，都是在为澳门产业链的拓展服务。

（作者：阎彬；摄影：姬东）