记者 陈益刊

地方政府隐性债务过快增长、风险不可测引起决策层高度关注，在一场摸清地方隐性债务规模、严控隐性债务增量的“风暴”下，政策层面也将有新举措。

全国政协经济委员会副主任杨伟民近期强调，严控隐性债务增量，对此中央正在研究制定相关办法。

一位知情人士向第一财经记者证实，这一防控地方政府债务风险的文件正在制定，其中包含了隐性债务认定、化解等内容。

多位财税专家认为，化解隐性债务不可操之过急。杨伟民也表示，扩大地方政府法定债务规模，置换部分隐性债务，防止过多出现半拉子工程。多年积累的隐性债务不是短期能化解的，在化解存量中不要一刀切、一阵风，不要层层加码提前还款、急于求成。

隐性债务摸底认定

近些年国务院通过清理甄别债务规模，将债务纳入预算管理等方式，来使得地方政府债务规模逐步显性化。

目前地方政府显性债务安全可控。截至2017年末，我国地方政府债务16.47万亿元，债务率（债务余额/综合财力）为76.5%，低于国际通行的警戒标准（100%）。

“但隐性债务规模过大、增长过快、底数不清、风险不可测。”杨伟民表示。

目前各方对隐性债务的界定并不一致，一些地方财政人士也向第一财经记者表示，目前隐性债务并没有统一的口径，导致实际难以摸清隐性债务规模。

上述知情人士曾告诉第一财经记者，隐性债务将有统一口径。地方政府在法定政府债务限额外，以任何形式违法违规或变相举借的债务，都是隐性债务。由于隐性债务有了口径后还是容易被一些地方规避监管，因此对隐性债务的认定将实行穿透式，实质重于形式。

中国财政科学研究院院长刘尚希认为，地方隐性债务包括建设性债务、消费性债务和政策性融资担保，如平台公司债务、棚改债务、政府购买服务项目的债务、政府和社会资本合作（PPP）项目的债务、地方国企僵尸企业债务、金融扶贫项目债务、养老金缺口、政策性融资担保等。

2015年开始实施的新预算法，首次明确了地方政府唯一合法举债方式为发行地方政府债券。此前地方政府依赖的融资平台公司被剥离政府融资职能，而借PPP模式、政府性基金、政府购买服务等方式进行变相融资的通道，也相继被封杀。

但地方政府债务监管高压下，仍有一些地方变相举债形成隐性债务。

第一财经记者梳理财政部和审计署近些年公开披露的案例发现，重庆、山东、河南、湖北、贵州、江苏、江西、四川、黑龙江、内蒙古、海南、陕西、甘肃、宁夏、云南15个省（自治区、直辖市）的个别市县出现违法违规举债担保行为，形成隐性债务。

比如，审计署近日披露2017 年 8 月~12 月，黑龙江省大庆市政府通过大庆市城市建设投资开发有限公司等企业，采取发行企业债券、贷款等方式融资 12.78 亿元。上述资金到位后并未用于企业生产经营，而是由大庆市财政局统筹安排用于偿还政府性债务、工程欠款等支出，并由大庆市财政局负责偿还融资本息。

全国人大财经委员会主任李盛霖认为，当前地方政府债务在可控范围内，问题比较突出的是隐性债务的风险。一是规模比较大；二是隐性债务集中在市和县两级；三是部分隐性债务对应的资产变现能力不强。

一位西部市级财政人士告诉第一财经记者，当地隐性债务规模是显性债务规模的3倍多。

置换、追责和改革财政关系

早在去年7月，高层就已非常重视地方政府隐性债务问题。

去年7月14日~15日召开的全国金融工作会议强调，各级地方党委和政府要树立正确政绩观，严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任。7月24日的中央政治局会议强调，坚决遏制隐性债务增量。

此后国务院多个部委发文要求防范地方政府债务风险，各省份纷纷要求当地坚决遏制隐性债务增量。一些省市财政部门已经安排各地摸清隐性债务底数。

6月20日，审计署审计长胡泽君向全国人大作《国务院关于2017年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》时表示，2017年7月全国金融工作会议后，相关地区风险防范意识进一步增强，举债冲动得到有效遏制，违规举债问题明显减少，目前债务风险正得到有序有效防控，但仍发现5个地区去年8月以后违规举债32.38亿元，还有3个地区政府违规提供担保9.78亿元。

杨伟民认为，地方政府要保增长惠民生，金融机构要赚钱，国有企业要做大，三者都是预算软约束、风险软约束。所以，地方政府、金融机构、国有企业都要各负其责，违规的都要追责。

自去年以来，已经有重庆、山东、河南等省份公开问责违法违规举债担保政府部门、国有企业负责人，给予撤职、行政降级、罚款等处分。而金融机构违法提供资金也被曝光处罚。比如江苏金融租赁股份有限公司、中国建设银行驻马店分行等被罚款问责。

长期关注地方债的上海财经大学教授郑春荣告诉第一财经，对于隐性债务，首要任务是要摸清底数，然后处罚相关负责人，杜绝产生隐性债务的可能性。

财政部已经授权驻各省份专员办就地查处地方政府债务的权力，建立发现一起、查处一起、问责一起的机制，实现地方政府债务常态化监督。

为了遏制隐形债务增量，多部委通过进一步完善地方建设项目和资金管理，抑制地方不具备还款能力、形象政绩工程的项目建设。强化中央企业债务融资管控，严禁违规为地方政府变相举债等。

杨伟民强调要稳妥化解存量债务，扩大地方政府法定债务规模，置换部分隐性债务，防止过多出现半拉子工程。

“扩大地方政府法定债务规模，就是提高债务限额，把合法举债的前门开大些，这可行。而置换部分隐性债务一定要慎重，如果中央一再承认这种‘私生子’，以后可能还不断会有新的‘私生子’。”郑春荣说。

此前，财政部公开表示，对于存量隐性债务，要坚持中央不救助原则，做到“谁家的孩子谁抱”，坚决打消地方政府认为中央政府会“买单”的“幻觉”，坚决打消金融机构认为政府会兜底的“幻觉”。

根治隐性债务需要地方政府树立正确的政绩观。“地方政府要有风险观，不能只求政绩，不管风险，只借钱，不还钱，新官不理旧账，不能把今后几届政府、子孙后代的事都干了。”杨伟民说。

一些地方变相举债背后原因之一，是基层财政收入相对较少，但刚性支出压力较大，收支缺口依赖举债融资。

杨伟民建议，要理顺中央和地方财政关系，地方事权多，但没财权。应坚持发挥中央和地方两个积极性的大方针，多给地方一些税种，赋予地方一定税权，减少中央地方共享税比例，减少转移支付，让地方政府权责一致起来。

目前，中央与地方财政事权和支出责任划分改革已经启动，包括外交、基本公共服务等分领域改革方案也已经出台，适度上收财政事权，减轻基层支出责任，让央地权责清晰合理。