法治周末特约撰稿 尚珮璇

6月19日下午，美国国务卿蓬佩奥和美国常驻联合国代表黑莉在华盛顿发表联合声明，表示美国退出联合国人权理事会，声称联合国人权理事会对以色列长期存在偏见，并指责理事会是一个名不副实的“虚伪的、自私自利的组织”。

人权理事会没有具体退出机制

美国官员口中“虚伪的、自私自利的组织”究竟是一个怎样的组织？实际上，人权理事会是联合国系统中的政府间机构，成立于2006年，总部设在瑞士日内瓦，其前身为联合国人权委员会。

作为联合国大会的附属机关，人权理事会的主要工作是在全球范围内加强促进和保护人权，解决侵犯人权的状况以及对此提出建议。理事会每年在联合国日内瓦办事处举行为期十周的会议，讨论全年所有需要关注的人权问题和状况。作为一个论坛，人权理事会被赋予预防虐待、不平等和歧视行为、保护最脆弱的群体、揭发加害者的权能。

人权理事会的创立文件为2006年第六十届联大的60/251号决议。根据60/251号决议，理事会由47个联合国的会员国组成。每个成员由联合国大会通过无记名投票，以会员国过半数直接选举产生。

理事会成员任期为3年，最多连任两届。为避免首次被选出的成员国日后同时面临改选，最初选举时，大会采用了抽签形式将各成员的任期规定为一年，两年和三年。也就是说，联大在其后的每年需改选三分之一左右的人权理事会成员。

与联合国安理会类似，人权理事会成员国的构成同样考虑到了“公平地域分配原则”，具体分配为：非洲国家集团和亚洲国家集团各占13个席位；东欧国家集团6个席位；拉丁美洲和加勒比国家集团8个席位；西欧和其他国家集团7个席位。

美国在2009年5月的第63届联大上首次被选举为理事会成员，占据“西欧及其他国家集团”中的一席。美国本届联合国人权理事会成员任期自2017至2019年。

值得注意的是，与之前美国宣布退出的《巴黎协定》不同，人权理事会并没有规定具体的退出机制。那么，美国很可能在宣布退出后，缺席人权理事会包括年会、例会、特别会议等在内的一系列工作会议，并且不参与下一次改选，以实现事实上的退出。而联合国方面则可能在收到美国的正式通知后，启动增补程序，从“西欧及其他国家集团”的联合国成员中增补一席。

美国不再参与第三轮普遍定期审议

人权理事会的另一组重要文件是人权理事会第5/1号、第5/2号和第16/21号等决议，它们设置了理事会包括普遍定期审议机制、咨询委员会、投诉程序和特别程序等在内的一系列具体工作程序与机制。

其中，普遍定期审议是人权理事会的一项独有的特色机制，它涉及对联合国所有成员国人权纪录的审议。它也是人权理事会中以主权国家为主体的工作机制，因此，美国的退出也最有可能对该机制产生一定的影响。

普遍定期审议由人权理事会主持并由国家主导，每4年半审议联合国成员国人权义务和承诺履行情况，为各国提供机会展示其为改善人权状况而制定的行动方案，提醒各国都有责任尊重所有人的人权和基本自由。第三轮普遍定期审议已于2017年5月启动，审议将由理事会全部47个成员组成工作组主持进行，每年审议约52个国家。

与此同时，针对每个被审议的国家，还将从47个成员的不同区域组中随机抽签选中3名报告员(“三人小组”)，协助审议工作的进行。“三国小组”在受审议国的参与及联合国人权事务高级专员办事处的协助下，撰写报告，由工作组最终审议通过。

从理事会公布的时间上看，第三轮审议的时间段(2017年至2021/2022年)恰好覆盖了美国的本届任期(2017年至2019年)，美国此前作为工作组成员，已经参与了第27届至第30届的工作组审议会议，完成了对56个国家的审议，其中包括以色列。如前文所述，美国宣布退出人权理事会后，很可能将不会继续以工作组成员或是“三国小组”成员的身份参加本轮审议的第31届到第40届工作组会议。

审议美国人权纪录仍将继续

耐人寻味的是，在美国发表的退出声明里，点名了古巴、委内瑞拉、刚果等几个理事会成员在人权上存在不良纪录，而针对这几个国家以及美国一向诟病的伊朗、叙利亚、俄罗斯等国的审议恰巧将在美国缺席的工作组会议上进行。

但是这并不意味着美国在第31届到第40届工作组审议会议，乃至未来更多轮的普遍定期审议中没有任何参与的可能性。拟于2020年召开的第36届工作组审议会议将对美国的人权纪录进行审议，届时作为受审议国，根据人权理事会的相关规则，美国可以提交“国家报告”作为工作组的审议依据，审议的过程亦需要美国与其他联合国各成员国互动讨论，回应各联合国成员国提出的问题、评论和建议，对“三国小组”的报告发表评论，拒绝或接受报告提出的建议，而这些内容将会在最终的审议报告中体现。

而在工作组审议其他国家人权纪录的过程中，作为联合国成员国，美国仍然可以在审议过程中向受审议国家提问、发表评论或建议，进行互动对话。

可见，美国退出人权理事会仅仅影响的是阻却了其与理事会成员这一身份相关联的权利和义务。但普遍审议机制覆盖联合国成员国的这一特性仍然为美国参与相关审议工作预留了一定的空间。

此外，人权理事会除了以主权国家为参与主体的普遍定期审议机制外，还包括由以个人身份任职的18名专家组成的人权理事会咨询委员会，作为理事会的“智囊”，按照理事会要求的方式和形式向理事会提供为人权专题问题提供专业知识和建议；以及原人权委员会建立的特别程序，其工作组由特别报告员、特别代表、独立专家和工作组组成，对具体国家专题问题或人权状况予以监督、审查、建议和公开报道。

由于咨询委员会和特别程序的参与者均为个人独立身份，美国的退出对这些机制产生的影响相对较弱，美国专家依然能够以个人身份参与到有关工作中。

不应唱衰联合国人权保障制度

联合国的人权保障机制是以一整套的机构设置和一系列的国际法律文件作为支撑的。在机构设置上，除了人权理事会之外，联合国秘书处下设的人权事务高级专员办事处是联合国系统中主要负责促进和保护人权的机构，全权领导联合国人权方面的工作，为整个联合国各人权保障机制的工作提供支持。

联合国还基于10部核心人权法律文书设立了专门机构，包括人权事务委员、经济、社会和文化权利委员会等，这些条约机构是由独立专家组成的委员会，负责监督有关条约的实施；其他包括秘书长、安理会、联大三委、经社理事会、妇女地位委员会等其他联合国机构和实体亦通过不同的形式参与促进和保护人权的工作。

在国际法律文件方面，《世界人权宣言》《公民权利和政治权利国际公约》和《经济、社会及文化权利国际公约》共同构成了“国际人权宪章”，此外，包括《消除一切形式种族歧视国际公约》《消除对妇女一切形式歧视的国际公约》《儿童权利公约》《残疾人权利公约》等一系列国际人权条约和其他文书相继被通过，逐步形成国际人权法律保障体系。

在整个联合国的框架机制下，美国退出人权理事会的影响不容忽视。“人权”一词在《联合国宪章》中展现了7次，可见促进和保护人权是统领联合国工作的重要目标和指导原则之一。联大第60/251号决议的第二段至第六段对人权理事会职能的定位中，反复出现诸如“促进”“建议”“对话”的字眼，说明人权理事会成果文件的政治意义、舆论意义远远大于其在国际法上的效力。

美国是联合国的创始成员国，是安理会的常任理事国之一，已经批准加入了联合国人权条约体系下的多数公约，并且接受相应的人权条约机构的监督——在这样的背景下，仅仅因为美国退出人权理事会而唱衰整个联合国人权保障制度，未免有些悲观。

但是，特朗普政府执政以来先后退出了《巴黎协定》《伊核协议》、联合国人权理事会等一系列致力于维护国际和平与安全、促进可持续发展的多边机制，掀起了逆全球化浪潮。美国是否会在退出联合国人权理事会之后接着退出其加入的相关人权公约，会否有国家效仿美国退出联合国人权理事会？这样的“多米诺骨牌效应”才是真正令国际社会警惕和担心的。

值得注意的是，在宣布退出联合国人权理事会的同时，黑莉表示：这并不意味着美国放弃其对人权的承诺，美国仍会积极参与联合国的人权事务，并倡导联合国人权理事会的改革。在人权理事会完成改革之时，美国将会乐于重新加入。那么，退出了人权理事会的美国接下来将会采取怎样的行动参与联合国的人权事务，又会通过怎样的方式推动人权理事会的改革——这都是接下来国际社会非常关注的话题。

(作者系外交学院法学学士、荷兰莱顿大学国际公法硕士)