这是最好的时代，也是最振奋人心的时代。如果说PPP1.0时代犹如襁褓中的婴儿稍显稚嫩，还存在着例如流程、资金、债务、运作环境等方面的不足；经过国家政策的“言传身教”，这些PPP泡沫问题已经被逐渐清除，PPP2.0时代在2018年正式到来。

 PPP泡沫已除，“真”PPP迎来发展的新机遇

（一）合规的“真”PPP具体特征

自2014年国家开始推广PPP模式以来，PPP在调动社会资本投入基础设施建设和公共服务方面发挥了积极的作用。此前国家出台的92号文、23号文等文件，主要目的就是两点：一是对项目库的PPP项目进行集中清理。这是为了清理市面上不合规的PPP项目，达到正本清源、去伪存真的目的，促进PPP市场健康合理的发展。

那么真正合规的PPP究竟有哪些特征呢？第一，从项目类型上来说，绝大多数的PPP项目集中在基建等民生工程项目上，例如公共交通、公用设施、社会公共服务等就是PPP模式应用较为广泛的行业领域；第二，项目是否已开展物有所值评价和财政可承受能力评价。这是用来验证该项目的核心要素能否为满足公共物品的要求，与传统方式相比较，能否实现成本降低、质量提升或效率提高，这也是对项目和社会资本方的负责；第三，具有科学的绩效考评标准和考评机制，以促进社会资本方提供更有效率、更有质量、更低成本的公共产品；第四，社会资本一般长期负责项目的运营。根据财办金〔2017〕92号规定，只涉及工程建设，无运营内容的，不宜采用PPP模式。以往，社会资本方的行业特性决定了较多的社会资本方只具有施工和建设能力，而缺乏项目运营的经验和能力。项目建设期完成只达到形成物理载体的基础目标，而要实现国家提升公共产品的质量和效率的目标，将项目运营纳入PPP范围是应有之义。

（二）PPP项目还款来源分析

但是，由于PPP项目涉及到运营，因此在项目还款方式上面便存在着多样性。根据发改投资[2014]2724号文中规定，将PPP的回报方式明确为三种，使用者付费、使用者付费与政府补贴相结合、政府付费购买服务等方式”。这里的政府补贴也就是通常理解的可行性缺口补助，目前PPP项目中超过半数都是采用使用者付费+可行性缺口补助的还款形式。当前，有些个别观点对使用者付费或是可行性缺口补助的还款方式存在疑惑，认为会增加社会资本方的经营性风险或者提高地方政府债务。财政部政府和社会资本合作中心副主任韩斌已经明确表示了这种认识是不科学。

1.可行性缺口补助只是一种政府补助行为

可行性缺口补助是指使用者付费不足以满足项目公司成本回收和合理回报时，由政府给予项目公司一定的经济补助，以弥补使用者付费之外的缺口部分。包括土地划拨、投资入股、投资补助、优惠贷款、贷款贴息、放弃分红权、授予项目相关开发收益权等其中的一种或多种。

但是政府举债行为，则完全与项目的市场运营经济效益无关。而PPP模式是建立在项目公司市场运营的基础上，区别项目的经营收益情况下，经过科学的测算达到既满足社会资本的投资合理回报利润，也要平衡政府财政支出达到减小政府资金压力，最大性价比的利用社会资本做更多的实事。而且，尽量依照财政少出甚至不出钱的做法为目标。

因此，可行性缺口补助只是对项目需求不能满足合理的投资回报的一种补助，与政府兜底具有本质区别，也不会增加政府的债务风险。

2.使用者付费方式不会增加社会资本方运营风险

而对于采用使用者付费的这种方式，也依然是按照PPP规则统筹管理的，不会仅仅让社会资本方承担项目运营的风险。财政部PPP中心副主任韩斌给出了如下两点理由：一是向使用者付费是政府让步给社会资本的一项收费权，属于间接的政府收入，也是一项公共资源。因此，是会由财政部门统筹管理的。二是使用者付费项目同样需要按照PPP的统一程序接受物有所值评价和财政承受能力论证。

由于PPP项目的公益性，政府方在选择使用者付费方式的PPP项目会重点考虑三点因素：1）使用需求量可预测。2）收费方式可操作。3）符合法律政策的规定。

因此，能够被选做使用者付费方式的PPP项目一定是政府方在严格进行测算之后认为可行的方式，不会单纯转移项目风险给社会资本方。退一万步说，如果收费价格因为一些意外因素而最终导致无法保障社会资本回收成本并获得合理收益，此时政府可以考虑采用可行性缺口补助机制予以弥补。

PPP项目的回报机制是由PPP项目的运营模式决定的。真正合规的PPP项目一定是具备科学测算的还款方式，以保证社会资本方的利益安全，这也是PPP市场规范发展的一个重要因素。

02规范与鼓励性政策陆续出台，中国PPP正步入以规范化和高质量为特征的新阶段

从2018年半年来，国家持续发展PPP的积极信号很多。例如，今年2月6日，财政部等多部门联合发布了第四批示范项目清单396个项目；3月2日，国务院办公厅发布2018年立法计划，明确包括了PPP条例；4月19日，印发关于在旅游领域推广PPP模式的意见，指出对于合规项目提供优先入库和提供财政补贴的措施；4月28日，国务院办公厅印发对落实2017年重大措施予以督查激励的通报，其中表彰了27个PPP模式推广得力的市县；对于进入中央财政PPP示范项目名单且通过评审的新建项目，投资规模3亿元以下的项目奖励300万元，3亿元（含3亿元）至10亿元的项目奖励500万元，10亿元以上（含10亿元）项目奖励800万元；对上述市、县（市、区、旗）在2019年安排中央预算内投资PPP项目前期工作专项补助时给予优先倾斜和支持。5月18日，习近平总书记在全国生态环境保护大会上强调要提高环境治理水平，其中就包括采取多种方式支持政府和社会资本合作项目。

这些政策的出台主要是为了发挥PPP项目的示范效应，鼓励在民生工程领域多渠道采用PPP模式，创新工作方法，激发社会资本活力。此外，近期韩斌发表的“正确认识当前的PPP工作”（见《中国财经报》），提到接下来PPP的步伐要“不松劲、不停步、再出发”，我们认为这是PPP2.0时代来临的重要转折点。

03站在新的起点，迎接PPP2.0时代

我们认为PPP2.0时代一定是站在新的起点，坚持高质量发展的时代。首先，PPP2.0时代将是服务于民生工程与脱贫攻坚的时代。PPP本质上一定是服务于三大攻坚战，围绕建设美丽中国、实现美好生活这“两美”目标服务。PPP作为国家基建和民生工程建设的主要力量，无论是在“一带一路”建设进程中，还是在“脱贫攻坚”的历史任务中，无疑发挥着不可替代的作用。我们要正确认识PPP时代下政府与企业之间“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系。只有PPP模式才能实现经济效益和社会效益双赢，才能真正发挥国家与社会资本力量的融合发展。

其次，PPP2.0将是央企、国企、民企三足鼎立的时代。此前央企、国企一直是PPP的“老大哥”，地位不动摇。但是随着国家国资委192号文和发改委2059号文的出台，民企也逐渐走向舞台前方，我们认为将来的PPP新形势下一定是央企、国企、民企三足鼎立的时代，三者共同发挥资本活力。

最后，PPP2.0时代一定是高增速、高效率和高质量的时代。随着PPP立法的工作的推进，PPP的下一个阶段将会更加强调合规、合法和公平的市场环境，完善项目回报机制，提高财政管理PPP的透明度，实现阳光PPP2.0时代。

文章来源：元立方金服 查瑞祺