法治周末记者 宋媛媛

7月初，第一批中央环境保护督察“回头看”进驻工作结束。

虽然与2015年年底开展的首轮中央环保督察相隔已逾两年，但“回头看”结果显示出目前环保形势依然严峻。

此轮督察“回头看”进驻的河北、内蒙古、黑龙江等十个省区无一幸免，均存在不同程度的违法现象。最为突出的是，某些地方无视环保整改要求，“表面整改”“敷衍整改”应付了事：有的企业为了水质临时达标稀释污水，甚至在上报材料中谎称“清澈见底，鱼类成群”；有的地方政府虽两年内开出33张罚单，但依然阻拦不住违法排污；还有的企业蒙骗环保督察组，将其带往他处回避检查

为何污染屡禁不止？为何虚假整改“花招”频出？

接受法治周末记者采访的专家认为，环保的本质是经济问题，如果关停企业会影响当地的就业和税收，地方政府很难对当地企业“开刀”，甚至会出现包庇污染企业的行为。

专家建议应将环保与经济发展结合起来，以督查为契机，提倡绿色经济、绿色金融，培育新的经济增长点，激发各地方环保工作开展的内在动力。

地方保护下的“软性反抗”

“这些地方出现的虚假整改，实际上是对环保督察的软性反抗。”北京大学廉政建设研究中心副主任庄德水分析指出，从体制上看，一直以来，地方环保主管部门执法能力较弱，导致国家环保政策难以得到有效贯彻。

最初，我国环保督查工作的主体主要为地方环保部门，从2006年开始，我国先后成立六大区域督查中心，并于2008年12月设立华北环保督查中心，以期在更高的层面实现督查的全覆盖。

在庄德水看来，实际上这些区域环保督查中心也并不掌握“实权”。其性质是环保部下属的事业单位，负责将发现的环保问题上报给环保监察部门，执法工作由地方环保局来执行。而环保局又受到地方政府和环保部、各地环保厅的领导，由于地方政府影响力较大，如果重视程度不够，环保执法很难有效落实。

“一些地方的相关部门和企业以为中央的环保督察也是‘一阵风’，并没有想到会有这样的‘猛回头’。”庄德水指出，从今年生态环境部公布的政策看，以往环保督察无力的状况将会有所改善。

今年年初，生态环境部相关负责人曾表示，年内要建成中央和省级两级督察体系，“国家督省，省督察市县”。目前已经有26个省市按照此模式建立并实施了省以下环保督查机制，31个省份均成立了督察整改领导小组。这31个督察整改小组中有18个小组是由党政两个“一把手”担任，其余均为党委或政府“一把手”担任。

“实际上，目前环保已经不是简单的污染治理问题，而是一项深刻的变革，它不仅包含着改善环境的内容，更包含政治体制改革等深刻内涵。可谓牵一发而动全身。”庄德水说。

既得利益的“牵绊”

“对于污染企业，地方政府不敢开刀，甚至与其结成‘共同体’，更直接的原因在于监管部门和污染企业私下达成的利益‘共识’。”庄德水分析指出。

“纵观环保督察通报的虚假整改案例，涉案大部分都是焦煤厂、金属冶炼厂、化肥农药厂等高耗能、高污染企业。”庄德水告诉法治周末记者，这些企业多是通过早期招商引资进入当地的，在一段时期内帮助该地区实现了GDP的快速增长，提高了就业率。随着环保的呼声高涨，企业所创造的价值与其对环境造成的破坏难以相抵。关停企业很可能会影响就业和税收，不关停又无法履行自己的职责，这对于政府和环保相关部门来说是“投鼠忌器”。

近日，浙江省嘉兴市南湖区环境保护局局长黄良荣因受贿87万余元被判处有期徒刑5年，并处罚金70万元。

根据中国裁判文书网公布的细节显示，黄良荣在任期间，一度利用职务便利为他人谋取利益，其曾多次收受浙江卫星石化股份有限公司(一家丙烯酸产品制造企业)的贿送代价券。

被金钱污染的“环保卫士”并非孤例。两年前，嘉兴市南湖区环保系统就曾出现过“塌方式”腐败，短短两个月内当地的环保系统10多人先后“落马”。

“他们(涉案企业)经常请我吃饭，送我礼券、红包，要我多多照顾他们。”“落马”后的南湖区环保局环境监察大队原大队长金配营如是说。

而这些违法企业，在贿赂上也是挖空心思，当地某热浸锌企业，从2006年开始，每年中秋和春节，5个股东轮流请环境监察大队的成员吃饭并送红包。此后，环境监察大队给予这些送钱企业减少检查次数、减轻处罚力度等“特殊待遇”。

还有的执法人员为撑起整个地区的既有“稳定局面”明知违法依然“顶风作案”。

2017年，山西临汾曾因“二氧化硫超标千倍”事件登上舆论黑榜，时任市环保局长郭波2017年2月被免去职务。副局长张文清“临危受命”，主持市环保局全面工作，于今年3月正式就任临汾市环保局局长之职。但接任的张文清也在就任职务两个月内被迫“下课”。

调查发现，这位“救急”局长非但不追查违法排污企业责任，反倒亲自上阵指使人员对市区6个国控站点进行干扰。为了不被拍到，作案人员在张文清的指导下，佩戴头盔、口罩等全副武装深夜作案，甚至请人实施远程屏蔽。

日前，山西省晋中市榆次区人民法院对山西省临汾市环境监测数据造假案件作出了判决，涉案16人获罪，其中，临汾市环保局原局长张文清被判处有期徒刑两年。

建立环保与经济发展的正向关系

相对于虚假整改顶风作案的情况，一些地方迫于环保压力简单片面的“一刀切”做法同样有负面影响。

“中央环保督察确实有利于减少污染问题，加强保护环境，我们非常支持。但能否切实做好却是个问题。”北京某国有建设企业分公司党委人事部部长刘华(化名)向法治周末记者坦言，如果相关部门做不到有的放矢地对个别污染企业进行专门整治，而是图省事“一刀切”，对于企业的发展是非常不利的。

刘华称，其所任职的公司在京外也有一些项目，在当地环保“高压”下，常常会遇到因环保检查而带来的临时停工：“停工少则十几天，多则几个月，环保督查停工造成的损失只能由建设企业单独承担。但是不停工也不行，面临的处罚也是相当严厉的。”

“希望地方政府相关部门在环保检查中能够有层次、有策略地监督重点污染企业，对于其他企业监督重点放在完善环保配套设施建设上，而不是‘一刀切’的停工。”刘华建议。

“无论是督察下的虚假整改还是‘一刀切’关停，究其根本，是经济发展与环境保护之间矛盾的集中体现。”中国人民大学环境学院教授蓝虹对法治周末记者说。

她分析指出，目前，环保和发展两者之间的关系并不是完全正向的，“就目前来看绿水青山还没有转化成金山银山”。

“如果在严格督察的同时，给出一条正向的通道，使环保产生经济价值，地方政府会更有动力。”蓝虹建议，应该更多地引入绿色经济、绿色金融等手段，让环保督察行为转化成促进地方政府转型经济发展的机遇。

事实上，堵与疏相结合的治理之路，已经被提上日程。公开资料显示，3月28日，中央全面深化改革委员会第一次会议进一步明确了中央环保督察的下一个重点任务，在解决突出环境问题、改善环境质量的同时推动经济高质量发展，推动环保督察向纵深发展。

“这是中央层面首次明确提出，以督察推动经济高质量发展。这意味着，中央决策上，已经开始不仅仅是硬性的督察问责，而是更深入地探讨如何实现经济转型和地方产业升级。”蓝虹说。

而对于绿色金融、绿色经济的发展，早已有政策部署。例如，2016年8月31日，中国人民银行、财政部等七部委联合印发了《关于构建绿色金融体系的指导意见》；2017年6月中旬，国务院举办的政策例行吹风会上，提出要建设绿色金融改革创新试验区。

“虽然早已有部署，但是实际上还是难以展开。”蓝虹说，“目前还仅是由央行一家主导绿色金融。但碍于银行专业的局限性，当前绿色金融只能在金融机构发力，还需要生态环境部、财政部等多部门共同推动。”