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国办要求教育经费续守4%红线 钱如何花在刀刃上?

21世纪教育研究院副院长熊丙奇告诉界面新闻,目前国家财政教育经费达到4%的投入,只是解决基本的教育保障,而在我国教育等领域,事实上都还存在许多亟待进一步增加投入的短板。除了拨款是否到位,拨款后经费怎么用,如何把钱用在刀刃上,也是一个问题。

图片来源:视觉中国

近日,国务院办公厅印发《关于进一步调整优化结构提高教育经费使用效益的意见》(以下简称“意见”)指出,要保证国家财政性教育经费支出占国内生产总值(GDP)比例一般不低于4%,确保一般公共预算教育支出逐年只增不减,确保按在校学生人数平均的一般公共预算教育支出逐年只增不减。

实际上,截止教育部发布的最新数据,我国财政性教育经费支出占GDP比例已经连续六年保持在4%以上。

4%的红线

1993年,中央决定,国家财政性教育经费支出占国内生产总值的比例到2000年末达到4%,并把这一目标写入1993年的《中国教育改革和发展纲要》。2006年国务院发布的《国民经济和社会发展第十一个五年计划纲要》再次重申了这一目标。

国内许多教者多年的研究表明,4%的目标是合理的。上世纪80年代中期,我国经济学家厉以宁等人通过实证研究得出结论,当人均GDP达到800―1000美元时,要实现教育与经济的良性发展,公共教育支出占GDP比重必须达到的下限为4.07%-4.25%。

然而,直至2012年,我国的财政性教育经费支出比例才勉强达到4%。

 “4%成果来之不易。2012年国家财政性教育经费首次突破2万亿元,占GDP比例首次超过4%,这是我国教育发展史上的一个重要里程碑。如果从1993年第一次提出4%目标算起,我们用了20年时间。”教育部财政司副司长赵建军曾对媒体公开表示。

此后三年,我国的财政性教育经费支出比例一直保持在4%这条红线之上。

2015年1月,《中华人民共和国预算法》经首次修改后正式实施,其中删除了以前预算审查和执行中涉及法定支出的规定,包括教育财政性投入需占GDP的4%的规定。在当年的全国两会上,多位全国人大代表和政协委员均呼吁要继续守住4%的“红线”。

北京大学原党委书记闵维方曾说过,4%更是一个象征符号,因为“教育公平是社会公平的基础,教育是促进社会阶层流动最有利的台阶”。

4%多了还是少了?

二十五年过去,相比世界平均水平,4%这个数字似乎还有努力空间。

据人民日报报道,2015年公共教育支出占GDP比例世界平均水平达到4.7%。高收入国家平均水平高达5.1%,其中丹麦8.6%,瑞典7.7%,英国5.8%,美国4.9%,日本3.8%;中低收入国家平均水平为3.4%,低收入国家4.0%。

21世纪教育研究院副院长熊丙奇告诉界面新闻,目前国家财政教育经费达到4%的投入,只是解决基本的教育保障,而在我国教育等领域,事实上都还存在许多亟待进一步增加投入的短板,尤其是学前教育、职业教育、农村教育、特殊教育的投入短板。并且,由于投入水平始终不高,我国的义务教育一直是低水平义务教育,存在很多教育不均衡发展的情况。

“从我国现实情况来看,要提高教育质量,实现教育公平,其实需要更多的教育经费投入。”熊丙奇称,中国目前超4%的投入比例,并不能满足现实的教育发展需求。

熊丙奇认为,根据发达国家发展教育的经验、国家财政性教育经费占GDP的比例和中国目前的教育现状,要达到5%的投入保障才能满足《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》提出的教育质量和公平的发展目标。

但是实际上,我国仅仅是达到并守住这4%,也并不容易。

赵建军曾在教育部新闻发布会上提到,2012-2016年,国家财政性教育经费五年累计投入13.5万亿元,超过1952-2011年60年累计投入之和,是新中国建国以来财政教育投入最多的五年。

同济大学高等教育研究所教授、教育政策研究中心主任张端鸿认为,要保证超4%之所以困难,是因为中国财政收入占GDP的比重较低,“尤其是近两年政府的财政收入增幅很小,要知道有些国家的教育投入占GDP比重5%甚至6%,前提是财政收入占GDP百分比要达到30%甚至40%”。

据世界经济信息网,2017年我国财政收入为17.25万亿元,占GDP比重约为20.86%。而教育部发布的2017年全国教育经费统计快报显示,2017年全国教育经费总投入为42557亿元,比上年增长9.43%。其中,国家财政性教育经费为34204亿元,比上年增长8.94%。

张端鸿认为,由此看来,中国教育财政投入占整体财政收入比重其实不低。

经费花不完?

为了保证各地财政对教育的投入力度,《意见》要求确保一般公共预算教育支出逐年只增不减,确保按在校学生人数平均的一般公共预算教育支出逐年只增不减。

1995年颁布的《中华人民共和国教育法》则规定,中国的教育经费要保证“三个增长”:各级政府教育财政拨款的增长,要高于财政经常性收入的增长;在校学生人数平均教育费用逐步增长;教师工资和学生平均公用经费逐步增长。

界面新闻发现,根据教育部全国教育经费执行情况统计表,尽管全国公共预算教育支出保持着逐年增长,但各级政府教育财政拨款的增长并非都能高于财政经常性收入的增长。2015年和2016年,北京、天津、上海等地的公共财政教育支出低于财政经常性收入增长,且差距最大时将近20个百分点。

教育部基础教育一司司长王定华曾公开表示:2014年全国各级财政预算共安排教育经费2.4万亿元,实际支出是2.29万亿元,有1千多亿元没有花完。

谈及原因,王定华解释:“一是预算执行数与预算编制数有些地方有差别;二是有些地方没有按预算足额安排支出,想着留一点、慢慢用,甚至不太了解当前有关财政预算支出的基本要求;三是有些项目虽然安排了预算,但由于实施方案确定的晚,或者资金拨付的晚,所以延迟了”。

“国家花了很大功夫才达到4%,但在拨款上缺乏约束力”。熊丙奇认为,目前中国的拨款机制还待完善,应该形成国家和地方的教育拨款委员会,来监督各级政府的教育拨款。

钱要用在刀刃上

“除了拨款是否到位,拨款后经费怎么用,如何把钱用在刀刃上,也是一个问题。”熊丙奇告诉界面新闻。

从各级教育分布看,财政性教育经费一半以上用于义务教育。2016年义务教育占52.85%,占比最高。从地区之间分布看,一半以上用于中西部。2016年中西部地区财政性教育经费达到1.71万亿元,占全国地方的59%。从支出项目分布看,一半以上用于教师工资和学生资助。

“但义务教育的发展不均衡,一直是教育领域的突出问题。”熊丙奇指出,“在部分地区,依然更重视高等教育而轻视义务教育”。

这背后的主要原因是,无论是小学、中学还是大学,国家的教育拨款主要有两类:一是生均费用,二是专项拨款。对于大学来说,专项拨款可通过项目申报、批准,从而获得科研经费,而义务教育阶段的项目拨款来源很少。

更为严峻的现实是,尽管欠发达地区的教育投入确实在加大,但省域间的差距也在增大。教育部社会科学委员会委员葛剑雄曾在论坛上直言:“在义务教育阶段,这种不均衡的差距时触目惊心的。不要拿上海和欠发达地区的学校比,就是一个县域,重点和普通学校的差距就很大。投入总量占比达到4%了没错,但是这钱如果给了条件已经很好的学校,还剩下多少给更需要它的地方?”

落到学校上,最主要的差异就是师资待遇的差异。近年来,多地教师抗议工资待遇不公平或是工资过低。

在熊丙奇看来,虽然近年来我国由中央财政和省级财政承担生均公共经费,降低了县级财政的义务教育经费投入比重,但由于义务教育教师的薪酬是由县级财政保障,所以经费的大头实际上还是由县级财政承担,这就导致县域内教师工资水平差距大,重点中学更好地师资待遇反倒会使普通高中的师资流失。

另外,“还有部分地区只重视表面投入而不重视教育实质,在校舍等硬件设施上增加了大量投入,却没有在更为重要的教师待遇上增加投入。”熊丙奇称。

熊丙奇建议,在教育投入上,未来一方面需要加大中央财政转移支付力度,一方面增加省级统筹力度,解决各个地方教育资源配置不均衡的问题。

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