2018年9月1日，民政部《社会组织登记管理条例（草案征求意见稿）》（以下简称《条例》）公开征求意见将截止。与以往将基金会、社会团体、民办非企业单位分别立法不同，此次民政部将前述组织均纳入《条例》中进行规制。
专家指出，三类组织混在一起，每一个说的都不是特别清晰，《条例》使用“社会组织”一词备受争议。此外，《条例》也存在注册登记门槛过高、社会组织自主权较小、营利性管控限制社会组织发展以及集权与分权不协调等方面问题。
界面新闻采访到的基金会及法学等领域专家针对《条例》提出了大幅修改意见。
立法呼声高涨 五大问题待解
新华社8月30日消息，近年来民政部门严打非法社会组织，重拳之下，已有1800余个非法社会组织被取缔或劝散，民政部连续公布6批共300余个涉嫌非法社会组织。
《条例》出台前，我国社会组织专指基金会、社会团体和民办非企业单位三类，与之相对应的法律为《基金会管理条例》、《会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》，其中后两者已经发布了20年。
近年来，社会组织立法的呼声高涨。
2016年《慈善法》获通过，清华大学公益慈善研究院院长、全国政协委员王名在当年全国两会上提案指出，《慈善法》是我国历史上第一部关于公益慈善事业的大法，也是我国在社会组织立法方面迈出的具有里程碑意义的一大步。他呼吁加快社会组织法的立法议程，加快社会组织立法体系建设。
王名曾在上述提案中指出，社会组织立法要力求站在全面深化改革的高度，努力解决制约社会组织在社会治理中发挥主体性作用的五大问题：
一是划清界限的问题，划清政府和社会组织的界限，划清社会组织和企业的界限，也划清不同类型社会组织的界限，这是社会组织立法首先必须解决的问题；
二是明确权利和责任的问题，明确社会组织和政府、企业是不同的权利与责任主体，明确社会组织享有的社会权利及其承担的不同于政府、企业的社会公共责任，也明确国家对社会组织承担着立法和监管的公共责任，企业对社会组织承担着一定的社会责任；
三是确立规则的问题，确立社会组织最基本的非营利行为准则，确立社会组织的产权边界和社会共治原则，确立国家对社会组织进行必要的鼓励、优惠、支持、限制、乃至打击和取缔等公共政策的原则和政策导向，确立社会组织必须遵守的公共伦理和行业自律规范，也确立社会组织内部应当体现的民主治理和依法自治的基本规则；
四是保障权益的问题，保障社会组织作为法律主体的合法权益，保障社会组织在参与和开展各种社会及经济活动中各相关当事人的合法权益，保障社会组织所有成员的合法权益，也保证社会组织所开展的活动不损害其他社会主体和当事人的权益，不危害社会公共利益和国家利益；
五是促进发展的问题，通过立法促进各类社会组织在法律规制下实现最大限度的健康发展，充分发挥社会组织在社会治理中的主体作用。
“解决制度建设上的这五个方面的重大问题，必须突破现行部门立法的局限，真正站在国家利益的全局和战略立场上整体推动。”王名建议。
然而，在《慈善法》出台后，社会组织立法最终并未突破部门立法。2018年8月3日，民政部发布对《社会组织登记管理条例（草案征求意见稿）》公开征求意见的通知——《条例》与以往法律一样，以政府规章的形式出现。
《条例》是否回应了上述五大亟待解决的问题？
三大条例拟合并 专家建议使用“非营利组织”概念
与以往将基金会、社会团体、民办非企业单位分别立法不同，此次民政部将前述组织均纳入《条例》中进行规制。界面新闻记者发现，《条例》一共八章，采用了总-分-总的架构，第二章《设立、变更和注销》分别对社会团体、基金会、社会服务机构的设立进行相应规定。
“三合一有利有弊，优点是一个条例通过的话，三种类型组织的登记管理问题都解决了，不必一个一个通过；也有助于三类组织作为非营利法人享受同等待遇。缺点在于三类组织混在一起，每一个说的都不是特别清晰。”清华大学公益慈善研究院副院长、教授邓国胜说。
同时，《条例》使用“社会组织”一词，也备受争议。《条例》规定：本条例所称社会组织，包括社会团体、基金会、社会服务机构。
邓国胜指出，“社会组织”的概念不清，需要明确，最好能与民法典一致。“例如叫《非营利组织登记管理条例》，民法总则有‘非营利法人’的概念；这样也可以与国际接轨。”
《条例》名称与相关法律不一致，也引起了上海交通大学中国公益发展研究院院长、国际与公共事务学院教授徐家良的注意。他对界面新闻解释，立法需要在继承法律理念的同时要有科学的立法基础，与现有的成文法律相适应。“尽管《条例》是对原三个条例的整合与补充，具有非常强的现实意义，但是部分条款的立法理念需要创新，需要考虑到社会组织立法的宗旨、依据，考虑到以往法律的延续性。”
他指出，《中华人民共和国民法总则》、多数政府文件惯用“非营利法人”概念，与财政和税务部门对非营利组织的政策相对接。“非营利组织”体现了法律对于组织不得分配利益的规定，可以有助于传播和普及公众对非营利组织特征的正确认知，从而有效提高公众对非营利组织的信任感。“非营利组织”这一概念已广泛应用在许多国家，因此使用这一概念有助于与国际接轨。
同时，他认为《条例》不仅仅涉及登记方面，还涉及许多管理的内容，因此建议对《意见稿》的标题作变动，使用《非营利组织管理条例》，随之全文的“社会组织”全部替换成“非营利组织”。
“此次出台《条例》首要的目的是为了确保社会组织的合法权益，促进社会组织有序发展，在此基础上，才能真正谈得上是规范。”徐家良指出，《条例》的立法依据是《中华人民共和国宪法》中的结社自由。因此，在《条例》相关条款中应该体现这一立法依据。
登记门槛提高引发业界关注
徐家良指出，《条例》存在对社会组织培育发展与监督管理失去平衡的关键问题，具体体现在注册登记门槛过高、社会组织自主权较小、营利性管控限制社会组织发展以及集权与分权不协调等四个方面。
《条例》从登记管理机关和注册资金两方面提高了基金会注册登记的条件。
《条例》第二十三条规定：基金会由省级以上人民政府的登记管理机关负责登记管理。设立基金会，注册资金不得低于800万元人民币，且为到账货币资金。
在国务院的登记管理机关登记的基金会，应当以资助慈善组织和其他组织开展公益慈善活动为主要业务范围，且发起人在有关领域具有全国范围的广泛认知度和影响力，注册资金不得低于6000万元人民币。
而此前的《基金会管理条例》规定：国务院民政部门和省、自治区、直辖市人民政府民政部门是基金会的登记管理机关。其中原始基金超过2000万元的非公募基金会由民政部负责登记管理工作。
全国性公募基金会的原始基金不低于800万元人民币，地方性公募基金会的原始基金不低于400万元人民币，非公募基金会的原始基金不低于200万元人民币。
《慈善法》则将慈善组织登记机关规定为县级以上人民政府民政部门。
北师大中国公益研究院院长、深圳国际公益学院院长王振耀向界面新闻指出，《慈善法》出台前北京、深圳等地已经对慈善组织登记注册进行改革试点，最终这些有益经验及国际经验被《慈善法》采纳，慈善组织只需在县级以上民政部门即可申请登记。“因此，《慈善法》出台的2016年被称为依法行善之年。这部法很开放，可以说是十年磨一剑，磨出了一把好剑。”
徐家良认为，此次《条例》提高基金会登记门槛的规定缺少法律依据，甚至将成为促进基金会发展的一道障碍。
“能不能把慈善组织单列出来？”王振耀建议进行分类管理，“从政府行政管理的角度来看，确实有一些社会组织要加强政治性管理，但慈善组织跟其他组织特点不一样，它的存在是为了让人们更好地行善。跟其他社会组织混在一起就非常不好操作了，对《慈善法》也有不良影响。”
8月15日，在由中国基金会发展论坛主办的《条例》研讨会上，来自高校、媒体、社会组织的研究者和实践者高度关注社会组织登记门槛提高一事。部分人在研讨中建议，把社会组织按照功能重新分类登记管理。
他们指出，社会组织从功能上可粗分为三类：国家工作主体（对国家负责）、类企业（大部分的社会服务机构实质是企业）和社会团体。其中，社会团体实质上是广泛的政治组织，其核心功能是结社，进行社会建构。他们建议，对第一种社会组织参考机关事业单位进行登记管理；对第二种类企业的社会组织参照工商管理即可；对第三类社团实施政治性管理。
除此之外，徐家良指出，《条例》的法律框架完备性尚需完善，主要体现在强公信力要求与弱信息公开程度不协调，以及行业自律组织规范性缺失。
《条例》一共83条，界面记者获悉，上海复恩社会组织法律研究与服务中心针对其中22条提出了修改意见，并建议增加以下内容：明确社会组织退出机制，建立业务主管单位协调机制，与其他法律法规接轨，明确社会组织促进措施。
复恩法律理事长陆璇向界面新闻指出，8月13日，复恩法律与上海真爱梦想公益基金会联合主办了《条例》专家研讨会，与会专家一致认为，《条例》在明确直接登记、将社会组织年检改为年度工作报告等方面有很大创新。“作为一个行政法规也许不能解决非营利法人相关的所有问题，希望能在征集社会的反馈意见修订后出台，更大程度上能保障社会组织的合法权益、也能规范社会组织的运营。”
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