中国经济增长放缓正倒逼财税改革，作为中国全面改革的先行军，深化财税改革有望再造中国经济增长潜力。民生证券研究院发布最新研究报告称，中国新一轮财税改革的核心是重构中央地方间财政关系，新《预算法》赋予地方政府举债权限，债务置换防范系统性金融风险，而对于新增债务，PPP模式被寄予了厚望。

撰写该报告的民生证券研究院执行院长管清友具体分析称，新一轮财税改革将在制度上革除旧常态下财政领域一些不合理现象产生的根源。

此前财税领域存在着诸如“地方政府为追求经济发展滥用税收优惠政策导致产业非良性发展与产能过剩、地方政府财权与事权的不匹配、地方政府融资平台泛滥、各级政府拥有‘小金库’”等现象。

在预算管理改革方面，管清友认为，新的预算管理赋予了中央和地方政府收支活动的范围，公开透明的预算管理有助于加强对政府活动的监督，而科学的预算制度将减少政府对市场经济活动的干预。

管清友具体分析称，今年1月1日正式实施的《新预算法》要求，实行全口径预算管理，所有财政收支都要明明白白，记好财政每一笔账，这将有助于“用好增量”。《新预算法》规定，除涉密信息外，中央和地方所有使用财政资金的部门都要公开本部门预决算，而且公开内容要细化到功能分类的项级科目，也将推进预决算公开接受社会社监督。《新预算法》还在收入和支出方面都对中央和地方各级政府施加了强约束，遏制了滋生腐败的空间，用好增量财政资金，杜绝财政资金的无效使用。

上述研究报告认为，建立跨年度平衡机制，地方政府增列赤字，也是预算改革的亮点之一。各级政府设立预算稳定调节基金，《新预算法》规定当出现超收时，将超收收入调入预算稳定调节基金；反之当出现短收时，调出预算稳定调节基金以弥补资金缺口，预算调节基金不足以弥补缺口的，中央政府可以发行国债平衡收支，而地方政府可以增列赤字，突破了原来地方政府不列赤字的束缚。

管清友认为，地方债务扩张与财权事权不对等直接相关。防范地方债务无序扩张，还需在制度上改革为地方财政开源。

2015年2月2日，国务院颁布《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》（下称《意见》）。《意见》提出要建立一般性转移支付稳定增长机制，逐步将一般性转移支付占比提高到60%以上，同时改革清理、整合专项转移支付，规范专项转移支付项目设立。管清友对此解读称，一般性转移支付的稳定增长，将给地方预算直接“输血”，而清理、整合专项转移支付，有助于用好增量财政资金。

中央政府多次强调盘活存量财政资金，民生证券研究院认为，这对于各级政府都大有裨益，将一次性大幅增加地方政府可用资金，用于偿还债务或调入预算稳定调节基金，用于以后年度一般公共财政预算。随着存量资金逐步纳入一般公共预算和调入稳定调节基金，紧张的地方财政预算压力有望得以部分缓解。中央政府可能允许部分盘活的存量资金还可能用于偿还地方到期债务。

随着“营改增”的推进，地方政府税收将锐减，民生证券研究院预计，中央会采取三种方法来应对地方政府收支的缺口：

一是“营改增”过程中和完成后，维持增值税中央和地方75%：25%的比例不变，中央财政加大对地方的转移支付力度，并根据不同地区的财政收支状况适度调节，以促进区域基本公共服务均衡。

二是增加地方政府在增值税中的分享比例，如将地方政府的分配比例提高到50%。这种方法在一定程度上可以减少地方政府对产业的干预。

三是将新征收的税种如房产税列入地方税种。随着房地产由供不应求向供给过剩转变，房价进入了下行通道，土地出让收入也将随之降低。房地产税开征后，将以极大概率成为地方税种。

上述报告认为，在实践中，最有可能的操作办法是方法一与方法三的组合：开征新的地方税种，不足以覆盖收支缺口的，中央财政通过转移支付调节。

在为地方政府财政节流方面，民生证券研究院认为，中央政府将缓解地方财政支出压力。目前来看，新一届政府在节流缓解地方支出压力的思路有两条：一条是降低地方政府支出刚性增长压力，包括适度加强中央事权和支出责任、推广PPP模式引入民间资本以减少地方政府在公共品和服务的前期投资；另一条则是压缩无效资金的使用，包括高压反腐减少无效投资和削减“三公”支出。

十八届三中全会提出要适度加强中央事权和支出责任，这将提高中央财政支出占总财政支出的份额，直接缓解地方政府的支出压力。民生证券研究院分析称，教育、医疗卫生等事权应适度上移至中央财政。

民生证券研究院也认为，PPP模式的推广可以减少地方政府投资支出。目前中央政府大力推广PPP模式，虽然主要目的是为了治理地方债务，但因政府在PPP项目中，政府主要职责是监管，仅投入少量资金甚至不投入资金参与项目，与其直接提供公共品与服务相比，无需承担项目的前期投资，这是有助于缓解地方政府支出压力的。

除此之外，民生证券研究院还分析称，持续保持反腐高压态势将减少无效开支。反腐一方面削减了“三公”开支，另一面给地方官员施以高压，防范其利用职务之便中饱私囊。更深层次的是反腐彻底终结了过去的“市长经济”。过去由于不合理的官员考核制度和地方政府主导的投资活动中普遍存在腐败和利益输送，地方官员非常乐意用投资拉动地区经济增长，在“大拆大建”建功立业的同时，还可以谋取个人利益。结果是一些尚未形成需求的项目提前上马，造成财政资金被无效使用。

地方财政的开源和节流更多的是为了缓解地方政府增量债务，而在市场最关心的地方债务治理问题上，民生证券研究院分析称，去年十月国务院出台的《关于加强地方政府性债务管理的意见》（也称“43号文”）提供了新一届政府对地方债务治理的框架：对于存量债务，以“疏”为主，助其“减肥”。对于增量债务，以“堵”为主，防范无序扩张。

管清友分析称，按照财政部发布的《地方债务存量债务纳入预算管理清理甄别办法》的要求，存量债务纳入预算后，可以通过债务置换降低利息负担，地方政府有激励虚报债务。债务甄别使得存量城投债出现分化。对于纳入政府债务的，可由预算资金偿还或债务置换，信用等级最高，具备完全政府信用。

而未纳入政府信用的存量城投债，他说：“结果将是冰火两重天。”

虽然债务甄别结果尚未公布，但地方债务置换已先行。3月11日，财政部副部长朱光耀接受采访时表示，国务院批准2015年地方债务置换规模1万亿元，各省可在额度范围内发行政府债券置换到期债务。

民生证券研究院认为，即将到来的2015年二季度就是城投债大量到期的高峰。而土地财政和财政收入双放缓，43号文剥离城投融资功能，需要通过债务置换防范地方债务资金链断裂的系统性风险。