文｜王昱倩

编辑｜刘海川

观点摘要：

• 司法要对社会产生的争议给予一个决断，避免社会进入无序状态。法院作为第三方的裁判机制，要求不偏不倚，不能久拖不决。
• 员额制，是法官队伍精英化、职业化的发展方向。司法要有权威，首先是法官要有权威。
• 司法是输送正义的一种方式。司法正不正义，关系到人民对社会的预期，司法要让每个个体享受人权，得到有尊严的对待。
• 一个冤假错案引发舆论效应，对司法是摧毁性的打击。
• 社会的期待是绝对正义。事实上，法官只能根据现有的证据判案，只能实现相对的正义。社会在期待司法提供正义时，必须接受司法正义的有限性。
• 司法应当与舆论、民意保持一定的距离，距离太近，一定会让司法无所适从。
• 司法去地方化不能一刀切，在人财物的统管方面，地方也要履行保障责任。

1978年改革开放至党的十八大之前，中国司法体制改革经历了恢复、逐步推进再到不断深化的过程。1978年十一届三中全会开启了中国的改革元年，中国司法体制也开始恢复、重建。到1990年代中后期，司法体制改革的核心是重建司法规范、恢复司法秩序。

1995年《法官法》颁布；1996年，《刑事诉讼法》修订。这些都推动了人们对司法权理念的逐步深化，对司法权的独立性、中立性和法官的职业性等有了进一步的认知。

从1999年起，最高人民法院开启了司法体制改革的“一五改革”，随后开启了“二五改革”和“三五改革”。2013年10月，党的十八届三中全会提出全面深化改革，司法体制改革在公检法系统全面铺开。

2016年，监察体制改革启动，为司法体制改革既增加了变量，又添补了内容。

秦前红研究宪法三十多年。监察体制改革启动之后，他被誉为学界研究和关注监察体制改革的第一人。《国家监察制度研究》的出版也被称为国内第一本系统研究我国现代监察制度的著作。

秦前红曾说，进一步深化司法体制改革，反映了党对司法不公、司法公信力不高等司法领域诟病的深刻反思，改革举措若能深入“病灶”，将有助于确保司法机关依法独立公正行使职权，实现司法公正。

在改革开放40周年之际，围绕司法体制改革推进的历史、展望与隐忧，人大立法40年沿革，近年来无罪改判案件，监察体制改革，司法去地方化、去行政化等，界面新闻深度专访了教育部“长江学者”特聘教授、武汉大学法学院教授、中国宪法学研究会副会长秦前红。

司法体制改革从内到外推进

界面新闻：改革开放后，当代中国司法制度恢复、重建，揭开了司法体制改革的序幕。司法体制改革大体分为哪几个阶段？每一阶段改革的重点是什么？

秦前红：1978年十一届三中全会，开启了中国的改革元年，是中国司法体制的恢复、重建和发展阶段。从灾难中恢复，建立民主和社会主义法制，立法层面上制定了多部重要法律。

1998年以后，党和国家逐渐意识到现有的一套司法体制不太适应改革开放的要求，不太满足人民对司法正义、司法权威的关切。最高法从1999年开始，开启了“一五”改革和“二五”改革，2009年又启动了“三五”改革。但这还是法院系统的内部改革。自“四五”改革，司法体制改革顶层设计的规格提高了，中央政法委开始着手协调司法改革的进程。这是以党的十八届三中全会提出全面深化改革为标志的，变成了整个司法领域的改革，在公检法系统全面铺开。2016年，监察体制改革启动，为司法体制改革既增加了变量，又添补了内容。

综观1998年以来的司法体制改革，“四五”改革之前，着眼于审判制度改革，借用了“司法体制改革”的表述，在我看来，改革目标的设定，一是提高审判的效能，二是彰显制度的正义和权威，当时并没有触及到政治体制意义上的权力配置。因为触及政治体制，对法院内部是力所不逮的。这场改革没有变成全党的意志、全国的意志，改革的内容也十分有限。

界面新闻：1998年以来进行司法体制改革的动因是什么？

秦前红：在我看来，原因有两个。客观上是由于21世纪初经济的发展，进入改革的深水区，整个社会对规则体系的认知发生了重要变化，对法院的期待值极大提高了。新类型的案件开始出现，对审判的效能提出了更高的要求。现有的审判方式能否迅速满足要求，法官的素质能不能跟得上，这是亟需解决的。主观上，肖扬任职最高法院长，他是法科教育出身，在政法系统成长的，他其实有一种期待和抱负，脑海里勾画了对一个法官、法院权威的想象。法院应该是真正法院的样子，法官应该是真正法官的样子。

界面新闻：当时中国司法体制的现状是怎么样的？

秦前红：可以说，法院是政治性和专业性混合的产物，人员素质参差不齐，法官的定位也不清晰。当时，公务员、转业军人都可以成为法官，他们的政治素质是足够的。但是，民事、商事、涉外法律审判等新型案件不断出现，法院系统是应接不暇、不堪应付的。但是，这时候，法学研究、法学教育渐渐成熟，中美法律交流和合作很频繁。在中国，一个职业的法律人群体出现了，在思维方式、话语体系和对规则的执行、输出方面，这个群体都要开始发挥作用。

界面新闻：司法体制改革的深入，连带着举证责任改革、庭审方式改革、审判方式改革、诉讼机制改革等也在推进。

秦前红：不管是诉讼方式改革、庭审公开、举证责任、审判期限等方面的改革，总体是要满足一种解决争议的诉求。习总书记说过，“司法权是对案件事实和法律的判断权和裁决权。”司法要对社会产生的争议给予一个决断，避免社会进入无序状态。法院作为第三方的裁判机制，要求不偏不倚，不能久拖不决。正义以看得见的方式实现，要及时的正义、快速的正义。最初的“一五”改革、“二五”改革，就是要解决这些问题。“三五”改革中，最高法院长王胜俊强调，“法院努力践行司法为民宗旨，依法保障群众合法权益”，“坚持党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上”，“能动司法既要求司法的主动性，又要重视司法的有序性”等。“四五”改革之后，司法体制改革涉及到很多外部关系，包括公检法、监察部门、党、人大之间的关系，怎么实现权力配置，怎么与媒体保持合适的距离，司法场域内怎么协调内部关系，这是一个结构性、系统性的顶层设计。

界面新闻：所以说，“四五”改革之前，有一种说法是，司法改革是法院、检察院搞内部改革。

秦前红：我们有一种“善良的推定”，自己设计自己的改革，会有一种科学、理性的改革方案。但另一种推定是，陷入到本位主义，比如为了提升法院自身的地位，搞一些制度，但在权力配置上未必合适。

司法是输送正义的方式

界面新闻：2013年7月1日，中国裁判文书网开通运行。这一年12月，“中国法院庭审直播网”正式上线开通，审判全程公开，庭审直播以及加强裁判文书公开上网等改革措施，在实践推进中遇到了哪些困难，是怎么推进的？

秦前红：这些措施的积极效果要加以肯定，但随着时代的发展，信息公开的设施和条件远远超过了我们的想象。民众对信息公开也有更高的期待。实际上信息公开遇到了多重的阻力。过去，法院的审判是很粗糙的作业，一些基层法院对于信息公开，态度相当勉强，一副被动应付的状态。还有，信息公开需要设施、人力的投入，有些偏远地区做不到。所以，审判公开的推进是步履艰难的。

界面新闻：关于法官职业化改革，1983年人民法院组织法增补规定，审判人员必须具有法律专业知识。1995年，全国人大常委会通过了法官法。2002年，首次国家统一司法考试举行，直到2018年被国家统一法律职业资格考试替代。怎么看待这些变化，带来了哪些影响？

秦前红：司考的施行，无疑提升了司法人员的素质，对这个职业建立了一个很高的门槛。筛选出来的法科教育背景出身的人，将来会建立一种共同体，有共同的法律思维、法律能力。

界面新闻：员额制改革后，中国法院从原有21万余名法官中遴选出12万余名员额法官。员额制改革的意义是什么，还有哪些需要进一步完善的？

秦前红：员额制，是法官队伍精英化、职业化的发展方向。司法要有权威，首先是法官要有权威。法官的人格、知识背景或者司法行为要让人信服。员额制改变了过去法官队伍的懈怠，有能力的、多干活的、能判好案子的，跟别人就有待遇上的差别，这也是员额制改革的初衷。

员额制是可以为之期待的改革。改革要分步、有序地执行，一旦推进太快，法官会产生抵触心理，进而产生消极懈怠的情绪，造成法官队伍的不稳定。从现在法官员额制施行的效果来讲，一方面我通过接触各级法院的负责人，有所体会，确实员额制法官更优秀，更有资格去当一个法官，他们的待遇也有提高，这是正向的激励作用；另一方面，可能是不利的影响，即因为改革的冲击，造成整个法院队伍思想情绪的不稳定，落选的人难免有失落感、抵触感，并把这种状态带到工作中去。还有一个延伸的问题，有了员额制法官，司法这个职业对于社会的吸引力是下降的。现在，一个25岁的博士毕业，先进入基层法院，从书记员干起，不知道什么时候能入额，因为基层法院的名额很少。所以，他没有职业发展的预期。过去，没有搞员额制的时候，当书记员两、三年，再去当法官助理，最后当法官。现在这个通道被堵死了，入不了额，书记员永远是书记员，那么，书记员如何有良好的职业的预期？这个设计没有做好。预期不良好，士气也是不高的。

界面新闻：您曾表达过这样的观点，国家治理体系和治理能力现代化就是良法善治，有一套好的制度，然后这套制度能够得到很好的执行，这就体现了治理体系和治理能力的现代化。这是不是体现了司法的重要性？

秦前红：司法与正义是相关联的，司法是输送正义的一种方式。司法正不正义，关系到人民对社会的预期，司法要让每个个体享受人权，得到有尊严的对待。无论怎么说司法的重要性，都是不过分的。国家的治理体系，既有端口，也有传输带，司法就是一个终端。所有的个体以及党和国家的努力，特定意义上，都在司法上表现出来。如果司法表现不好，前端的努力都付诸东流。这是我们要高度关切司法，把司法体制改革上升到党的意志、国家最重大的战略决策的原因所在。

司法应当与舆论、民意保持一定的距离

界面新闻：怎么看待近几年来许多案件改判无罪？

秦前红：过去在关注司法体制改革时，我也曾说过，冤假错案的问题处理不好，对司法有摧毁性的效应。我们现在面临的时代，是一个媒体多元的时代，自媒体涌现。在过去，对主流媒体有效的管理方法是，明确指出哪些案子能报，哪些不能报道。新媒体时代，有图有真相，一个冤假错案引发舆论效应，对司法是摧毁性的打击。比如，张氏叔侄案，他们以前有良好的工作收入，形象年轻英俊，出狱以后，媒体呈现的形象是家徒四壁，苍老、萎缩、悲切，这令人产生情感上的强大冲击，将人引入到司法何其不正义的观念里。所以，司法应当更好地保持自我矫正能力，应该通过改革，确保司法正义，避免出现重大冤假错案。

界面新闻：为什么改判无罪的案件，动辄花费一、二十年，纠错的成本这么高？

秦前红：第一，自我纠错是很难的。纠错之后，出现一些后续的问题，比如高压问责，法官的声望下降。我的想法是，既然要去大力平反冤假错案，那就应该切割历史的包袱。如果是制度性的原因，就不能对个人问责，否则法官队伍会产生抵触心理，找各种理由拖延案件的平反；第二，司法是一个系统，一个冤假错案的形成，是整个链条的原因，审判人员、合议庭、审委会、甚至院长、上级法院等都被裹挟其中。法院之外，还有公、检系统。还有一种情况，是社会的不正确认知。司法的有些错误，是可以被允许的错误，司法也有可能错判，判案靠证据，但是证据也会发生变化。比如，一个谋杀案，一场大雨把血迹冲掉了，或者在人群密集的场合，现场被破坏了。法官只能在现有的证据下形成一个结论，当然有可能发生错误。我们现在讲，社会的期待，那是绝对正义。事实上我们只能实现相对的正义，每个案子得出最具有相对正确性的一个结论。

界面新闻：民间有“个案推动法治”的期待，比如鹦鹉案、昆山龙哥案等，您怎么看，这是不是因为制度改变得太难，利益博弈错综复杂，长期固结，只能动辄依靠一个事件的舆论去推动一些改变？

秦前红：包括山东于欢案、湖北佘祥林案、孙志刚案、唐慧案都是个案推动正义的典型案例。媒体的生态发生了变化，才使得个案能够推动正义。但个案推动正义其实与司法的规律是不相符的，司法应当与舆论、民意保持一定的距离，距离太近了，一定会让司法无所适从。如果每天去炒作一个个案，每个案子都批评法官的能力不足、以权谋私，整个司法就无权威可言了。制度不可能是完美的，它必是有瑕疵的。制度就是利益的切糕，利于社会的大部分人，也不利于另一部分人。如果都用舆论炒作，让个案推动正义，司法便会疲于应付，制度会呈现高度不稳定性的状态。

界面新闻：在司法体制改革中，您认为将来要怎样协调公检法三者的关系？将来会不会有什么制度设计，提高法院的权威，真正实现以审判为中心？尤其现在各地在推行捕诉合一，这对公检法三者的关系会有什么改变吗？

秦前红：改变的走势，当下还没有明朗化。从制度设计和文本意义的改变去观察，是正向的、乐观的。律师充分发挥作用，媒体合规地展开监督，案件要及时的宣判，不能久拖不决。这些举措做好了，都有助于提升法官的权威。

界面新闻：错案面临追责，尤其是终身追责的政策要求也在提，一些法官直言，面对法律规定不明晰的案子，压力很大。

秦前红：现在修改法官法，法院、检察院组织法，包括法院内部的相关文件规定，以及中央政法委关于改革的决议，都写入了司法责任制的内容。司法肯定要有责任制，因为不可能永远指望司法的自律，必然有一种他律的方式。我同意要有监督，但我不同意终身问责的说法，这不够科学。就算死刑犯，隐姓埋名二十年，过了案件的时效，就不再追诉了，为什么法官要终身问责呢？我觉得，这不太符合事物发展的规律。要有适当的问责制度，问责要体现专业化。

监察执法遇到的新情况仍需要良好的制度设计

界面新闻：监察法的立法背景是什么？

秦前红：十八届四中全会讨论监察体制的问题，原先的想法是“小修小补”，对行政监察体制作一些完善，后来中纪委承接了重大改革议题制度设计的任务，不同意“小修小补”，要“伤筋动骨”，才把行政监察体制变成国家监察体制的改革，一个重要理由是国家行政监察的范围太狭小了，行使实质监察职能或者反腐败职能的除了行政监察以外，还有审计、纪检、检察院等，这些反腐败的力量需要做一个整合，所以来了一场前所未有的国家体制性的改革。

界面新闻：监察法正式颁行后，您调研了全国十几个省市的监委，有什么结论吗，据您了解，实践效果怎么样？

秦前红：我是一个初步性的调研。国家监察法通过以来，现在有五个月了。法律的制度设计能不能达到理想的预期，需要一个观察的过程，现在时间没有给出充分的样本。实践中出现了很多新的情况，监察法不能全部顾及，我们需要重视监察执法中可能遇到的新问题、新情况。

界面新闻：比如哪些新问题？

秦前红：安徽芜湖有一位监察委主任，刚任命，升职去做政协主席。那么，新来的监委主任如何任命，以前的怎么辞职，监察委的条文里没有规定辞职程序。还有，对人大代表逮捕的时候，要经过人大的批准。现在监察委对人大代表采取留置措施，那还要不要人大的的批准？湖北一个寺庙方丈来找我，说监察委把他作为监察对象。哪些人员是监察对象，这个范围不明确。还有，监察委办案人员的安全怎么保护，也没有很明确的设计。

界面新闻：司法体制改革的一项重要制度设计，是设立法官纪律惩戒委员会、检察官纪律惩戒委员会等司法责任制度。当下已经展开的向法院、检察院派驻监察机构活动，二者如何相容，或者嵌入，关于这方面的设计您有没有什么想法？

秦前红：最高法于今年6月在福建泉州开会，专门讨论这个问题。这也是未来司法体制改革、监察体制改革要去解决的。总体原则是既要体现监察体制改革对公权力行使的全覆盖，又要尊重司法运行的规律。我建议，监察机关对其进行调查，惩戒委员会对性质作出判断，最后由院长会议或者监察机关作出处理结论，这样就把外部的监督和司法自身运行的规律作了兼容性的设计。

司法去地方化不能一刀切

界面新闻：2013年底，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》出台，提出“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”，司法去地方化是不是存在“一刀切”的问题？

秦前红：我们对司法的功能有一种期待，按照这种期待，去寻找配套的制度。最高法前几天开了一场会议，组织我们去讨论去地方化的问题。省级人财物的统管，其实运作程序复杂，成本很高。省级专项财政人员，很难了解每个县的实际情况，往往造成不堪应付。一个法院的办案经费很可能因实际情况要作出调整，到了省一级，反应灵敏度未必足够，比如重大消防事故、公共疾病、自然灾害，很难作出及时反应。所以不能一刀切去地方化，起码在人财物的统管方面，地方要履行保障责任。正确区分好哪些由上级关注，哪些由地方处理。每个法院都有地方性，设计的系统既要解决中央积极性，又要解决地方的积极性，这套制度的设计不能绝对化。

界面新闻：当时推行这套制度的动因是什么？

秦前红：是一个判断吧，司法出了一些问题，对司法的满意度不高，比如出了冤假错案，是不是地方党政干预的原因，是不是存在地方保护主义。另外，法官由当地党政部门任命考察，受制于人，案件本身的公正性会有影响。

界面新闻：现在设立专门法院，比如知产法院、金融法院、互联网法院等举措，能不能解决司法地方化的问题？关于司法责任制改革，本轮司法改革明确“让审理者裁判、由裁判者负责”，压实法官的责任。最高法巡回法庭堪称落实司法责任制的样本，巡回法庭落户地方，排除当地党政干部和人情因素干扰，给法官一个好的司法环境，怎么看待巡回法庭设立这几年的效果？

秦前红：设立专门的法院，我个人一直有不同的看法。像知产法院的设立，是为了应对知识产权案件频繁出现，呈现高度的新型性、复杂性，因而需要不断总结审判经验。但是跨行政区域法院，有些制度设计是和宪法、组织法的规定相违背。有的也不符合司法规律。司法是有一个终端的，对于终极判断，只能是唯一的判断，不同的巡回法庭和最高法院有同样效力，它就是最高法的派出法庭，而不是地方法院和最高法的中间地带，所以它对于排除地方党政干扰有一定意义，但是有限，反而现在出现了同案不同判的情况。解决这个问题，要审判公开、及时裁判、律师去发挥作用、媒体保持适度的监督，巡回法庭也有很多积极的意义，比如上访的数量分散到各地，加强社会的稳定性，也有便民的作用。

法治被提到最重要的议程上，这是前所未有的

界面新闻：中国刑事诉讼法立法40年，大体可以分为哪几个阶段？回顾这40年立法，您觉得有什么经验和启示？

秦前红：1979年，我国出台第一部成文的刑法典。后来有大修，也有修正案的小修补。我的判断是，一个轨迹是，刑法的立法更加精致化；第二是人权保障越来越突出，比如死刑的范围大幅度减少。刑法应当宽严相济，更加重视刑法在社会治理体系的作用，比如消费者权益保护、食品安全、药品安全，网络新兴犯罪等，立法应当去回应。至于经验和启示，我们要从运动法治走向常规法治，在社会的常态运营中，发挥刑法的作用。刑法有它的严厉威猛的一面，也有情感温度的一面，要不断强调刑法的人权保障，执法和司法都要符合宪法的精神。还有，刑法要去包袱，打掉一些沉疴。有一些罪名，不太适应社会的情势，那就及时地修正。

界面新闻：为了协调国家监察体制改革和十八大以来司法改革，今年全国人大常委会以修正案的方式对刑事诉讼法进行修改，这次修法主要包括三个方面：一是完善监察法与刑事诉讼法的衔接机制；二是为加强境外追逃工作力度和手段，设立缺席审判制度；三是将认罪认罚从宽制度和速裁程序的试点工作中成功的经验上升为法律规范。您怎么看待这次修法，有什么建议？

秦前红：今年的修法，是对监察体制改革的回应吧。监察体制改革以后，出现了法律衔接的许多问题，比如监察委的调查权运用完毕后，怎么进入到下一步的刑事审判环节。国际追逃也和监察法有一定关系，因为监察法是反腐败的专门法律。近年来腐败呈现了国际化的趋势，给国家带来了巨大的损失。

界面新闻：回顾改革开放40年民法立法的历程，有哪些经验可以总结？

秦前红：民法是私法里的圣典。市场经济越发展，对民法的要求越高。民事领域的立法需求呈现了迅猛发展，过去的立法是分散化、碎片化的，现在民法典的制定是法制建设中极其重要的工作。当然也涉及到很多问题，比如，立法的条件是不是成熟，立法的素质是不是具备，学术研究的成果能否满足要求。对于制定出什么样的民法典，既有兴奋的情绪，也有惴惴不安的情绪。

界面新闻：怎么看待全面推进依法治国对实现优质法治环境的意义，怎么解读依法治国的成果？

秦前红：在党和国家的决策里面，法治已经被提到了最重要的议程上，这是前所未有的，包括从十八届三中全会以来，党和国家的若干重要会议、讲话，都把司法当做很重要的问题对待。改革开放四十年以来，我们积累了足够的样本，既有经验又有教训，可以让我们展开充分的研究，从而为中国司法的发展道路奠定了探索、研究的基础。社会普遍对司法有所期待，人民也在献计献策，集众人之力去找寻司法发展的正确路径。改革开放以来，我们也积累了很多人才基础，一个不错的司法队伍，未来我们会对司法保持良好的期待。