观点摘要：

• 现在的三农问题从整体来看是农业竞争力弱，成本高，进口压力大的问题。从农民角度来看是举家进城难的问题。

• 农业要发展就要避免农业浪漫主义。农民离开家乡，是为了追求更高的生活品质。如果种地不挣钱，农民为什么不能撂荒土地？如果种地能挣钱，能让他们过上体面的生活，年轻人也会去种地。

• 对于种七、八亩地的农户，如果不兼有农业产业链上的其他工作，收入是非常低下的，自然就不会有像样的保障。认为土地可以提供社会保障是靠地租，又希望地租依靠蚕食盈利而提高，农业就没办法进步。

• 判定土地制度是不是可取，要看其是否具有公正性，公正性可以由制度运行的效率及平等的结果得到反映，除此之外不能再有其他标准。

• 城市发展不仅需要吸收农业剩余人口进城，农民需要的多方面公共服务也要满足。这就要求城市数量大量增加，特别是有农业产业链支撑的小城市要获得发展。

• 以往农村改革在很大程度上解决了中国人吃饱饭问题。现在吃饱饭的问题也基本解决了，但中国人的吃饭成本还比较高，这就要求通过深化农村改革，大幅度降低农业生产成本。

1978年11月，十一届三中全会召开前夕，安徽省凤阳县小岗村18位农民签下“生死状”，决定将村集体土地“分田到户”，由此拉开了后来被中央文件统一界定为“家庭联产承包责任制”的农村改革序幕。

从小岗村“大包干”的突破到农村土地经营权流转交易市场的建立，农村土地制度改革已经走过了40年，中国改革开放的进程也走过了40年。农村土地制度不仅仅涉及三农问题、城市化进程，也是中央与地方关系的演变，关乎一个国家的治理方式。

1993年3月，《宪法》修正案正式把“统分结合的双层经营体制”纳入宪法。同年7月，第八届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过《农业法》，第五条指出：“国家长期稳定农村以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。农村基本经营制度正式确立。

2002年，《农村土地承包法》把土地经营权的稳定上升到法律地位。2007年出台的《物权法》把土地承包经营权界定为“用益物权”，进一步强化了土地承包经营权的法律地位。

2014年11月20日，中共中央、国务院印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，明确提出“坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营权有序流转。”这成为新时期农村土地制度改革的基本方向和重点。

改革开放40年后，中国已经进入社会转型加速期，工业化、城镇化带来人口流动，土地资源配置随之变化。另外，科技重塑农业发展，效率与平等在新形势下也面临新的问题。这时候回顾农村土地制度改革，也是回溯中国的现代化进程。

日前，围绕过去40年来中国农村土地制度改革历程、“三权分置”的推进、中国农村的发展及三农问题的演变等，界面新闻专访了中国社会科学院农村发展研究所研究员党国英。

过去30余年，党国英专注于农业经济与农村发展问题研究。此前，受托于国家体制改革研究会，党国英及其团队曾实地走访了33个土地制度三项改革试点县区的大部分县区，在约60个村庄做了问卷调查，对2012-2017近五年土地制度改革的进展做了研究评估。

党国英在农村插过队，恢复高考后进入大学，刚好是改革开放那一年。他有不少农民朋友，提起三农问题直言不讳，说要避免农业浪漫主义：“农民离开家乡，是为了追求更高的生活品质。如果种地不挣钱，农民为什么不能撂荒土地？如果种地能挣钱，能让他们过上体面的生活，年轻人也会去种地。”

党国英支持土地承包权自由流转，同时也主张划分功能区，建立农业保护区。他认为，判定土地制度是不是可取要看其公正性，而公正性可以由制度运行的效率及平等后果得到反映，除此之外不能再有其他标准。

从小岗村到“三权分置”

界面新闻：在农村推动土地家庭联产承包责任制改革，被视为是改革开放的起始性事件，中国改革开放为什么能从农村土地改革开始？

党国英：准确地说改革开放是从中央十一届三中全会做出政治决断开始的。通过反对两个“凡是”、反对个人崇拜，提倡解放思想，才为后续农村改革启动提供了条件。土地联产承包责任制到1982年十一届三中全会都没有确立。

这也涉及到怎么定义改革开放。如果定义为农民的自发行动，那自然是从土地制度变化开始。但是，实际上1978年之前就有农村搞包产到组，这不能叫国家的改革开放。这是农民的一些自发动作，包括小岗村，最开始搞起生产责任制，按手印，不怕被抓。改革开放是指国家政策的调整，国家政策调整显然是从中央推动变革开始的。

界面新闻：1978年小岗村农民刚开始包产到户，以后几年都引发了极大的争论，当时反对的声音主要是什么？

党国英：反对声音就是说那是资本主义。中央没发话的时候，江苏与安徽的局部临界区域使用高音喇叭争论。当时小岗村是冒着很大风险的，一些带头农民还采取了“托孤”方式，如果干部坐牢，社员要保证把他们的小孩养活到18岁。

界面新闻：小岗村改革之前，中国农村的土地制度是什么状况？为什么当时农民会吃不饱饭？

党国英：当时所谓土地集体所有，就是每家地有多少、边界在哪儿都不知道，集体劳动、集体分配。法学上叫共同所有，一个社区就相当于一个村庄，土地实际上是社区共同所有，村庄之间的地界清楚，村庄内部就不分了。

为什么当时吃不饱饭，简单来说一方面人民公社规模过大导致效率下降；另外把粮食集中起来后搞集体食堂造成浪费。那时候没有肉没有油，人吃饭也比较多。本来粮食就不多，大锅饭放开肚皮吃，一些地方就把粮食吃没了。当时在河北，一斗麦子换高粱九升。高粱明明不好吃，牲口都不太爱吃，为什么还要拿小麦换高粱换得少，就是因为高粱吃了肚子胀，就会吃得少。

界面新闻：当时吃饭都成问题了，小岗村的改革还是面临了很大阻力？

党国英：所以说那时候思想僵化，控制农村搞“大锅饭”。人们要联合起来干一件事情的时候，即使每个人心里都清楚这不是好事，往往谁都不愿先提出来，尤其这个团队中有利益可争的时候。当时有包产到组，比如百十来户人家，三五户或者十来户分成一个组给他们承包，效果立刻就不一样。但这个都不允许，更不要说小岗村的包产到户。

界面新闻：突破点出现在小岗村，有什么其他因素吗？

党国英：第一个突破点未必是在小岗村，当时全国很多地方都在干这个事情，把地分了，有的干部因这个事情都被判刑。小岗村是因为带头农民按红手印而出名。

界面新闻：一直到1982年1983年左右，农村家庭联产承包责任制才正式确定下来，此后至20世纪末，这十几年农村土地改革主要做了哪些工作？

党国英：总体来说变化不是太大。说土地改革的时候，其实可以分为基础性改革、土地要素市场化改革、土地管理体制改革以及一些配套性改革。像所说的三权分置、集体土地所有权确权，还有农地承包经营权确权等都是基础性改革。从基础性改革来看的话，其实没有太大的变化。后来的劳动力流转放开、粮食统购统销被废除、农业税费改革等，推进了农村经济的市场化。

界面新闻：“三权分置”模式是什么时候开始的，是基于什么样的背景？

党国英：大体的脉络是这样，分地到户后最大的好处就是效率提高了，同样的产出使用劳动时间比原来少。另外，国家对农民的就业限制放松，可以出去打工了。我出去打工不种地，我有承包权，别人可以种，别人就可以获得经营权。当初搞承包时候是所有权和承包权分开，土地所有权是集体的，以承包制的方式分给广大农民耕种，承包期限有几十年。之后城市化加快，承包权和经营权也分开了，由此产生所谓“三权分置”。

这两年中央连续下文件都讲经营权要如何，其实“三权分置”早就有，邓小平“南巡讲话”之后就开始了，长三角、珠三角要更早。“我不种地了，地给别人种”就是承包权和经营权分开，其实是实践先行，后来被概括为“三权分置”。

避免农业浪漫主义

界面新闻：“三权分置”是土地流转的市场化吗？现在主要针对土地经营权，你提过要支持农村土地承包权进入市场自由流转，是基于什么样的考虑？

党国英：现在只能说是农村经济市场化起步阶段。土地要素市场化是扩大土地财产权的交易范围。现在土地流转限于经营权，承包权只能在村里头转让。如果你想投资农业，只靠租赁的话可能租金价格高、租期不稳定，不敢长期投入，会有一定的不确定性。你说能不能把承包权买过来，对不起，不能。这还不能叫市场化。目前农村的土地流转并不是在交易土地承包权，而是出租土地承包权或出售一定时间的土地使用权。

界面新闻：现在承包期届满后再延长30年，是不是至少可以很长一段时间里稳定承包关系，减少这种不确定性？

党国英：过去两轮农村土地承包，并没有保证说承包期内部不调整土地承包关系，所谓“三年一小调，五年一大调”在一些地方比较普遍。十七届三中全会就提出说“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”，十八届三中全会也重申，但“长久不变”究竟多长，还是一个悬念。到十九大就明确说了“三十年不变”。

不过，对于这一表述要有正确理解，最关键的问题就在于二轮承包到期后要不要调地。如果不调地，对那些因为需缴纳农业税而放弃了承包地的农民显失公平。如果到期调地，那么花费巨大代价搞的土地确权成果将付之东流，而且这几年形成的土地制度改革成果也会大打折扣。

所以我们之前做了调研之后给的建议是，允许在本次确权之前进行一次承包地调整，这样能确保土地取得的“初始公平“，二轮承包到期时就没有再调地的必要了。如果最近一两年在这一基础上完成土地确权，那么从现在到二轮承包期这段时间，再加上此后的又一个“三十年”，未来中国的农地产权至少能有将近四十年时间处于稳定、明晰状态。

界面新闻：但是如果土地可以自由交易，很多人会担心说农民失去承包权就是失去了最后的保障？

党国英：确实有些人说土地给农民提供了“社会保障”，土地交易的话农民就没地了，流离失所，不利于社会稳定。还说这是对农民不好，农民就活不下去了。这很荒谬，想想对于种七、八亩地的农民，如果不兼有农业产业链上的其他工作，收入是非常低下的，收入低自然不会有像样的保障。一个农民老了以后还要靠耕作一半亩地实现“社会保障”？

认为土地可以提供社会保障的想法是因为地租收入。目前中国地租太高了，通常一个国家地租不会超过收入的10%。也就是说种一亩地收入七八百块的话，地租应该不超过七八十块钱，但我们现在地租可以上千块。在国民收入分配中，社保这一块不能仅仅靠地租的收益，这部分收益太小，一定是要靠劳动收益。

认为土地可以提供社会保障是靠地租，又希望地租依靠蚕食盈利而提高，这样农业就没办法进步。只要发育出家庭农场主，同时使他们在农业产业链获得一部分收入，他们的养老保障水平会远高于地租提供的保障水平。实现这个目标需要靠城市化。将来的趋势就是，农村就是中产阶层待的地方，穷人在城市更容易生存。

界面新闻：刚刚提到现在地租高，是因为什么因素，以及地租过高会怎样影响农业？

党国英：地租率过高会影响农业规模经营水平。按多地调研来看，农民将承包地租给规模经营农户时索要的地租率，大约是本村农民之间短期流转的3倍左右。至于原因，还是因为农户对土地未来利益的预期不稳定，心理因素也起作用。

农民把土地当做“公地”，觉得交给别人长期耕作不放心，攥在自己手里才安心，更担心有朝一日土地用途发生变化，巨大的利益自己就不能得到了。这种风险意识的货币化，就是高地租率。一季收成的谷物生产用地，地租率可以达到每亩500元以上，在国际市场竞争压力下，实际务农者的经营风险太大。有的大规模租地的经营者心里头打了别的主意，例如套取国家的某些补贴，则是另一回事了，但这不是正道，不利于国家农业现代化水平的提高。

界面新闻：如果是少数人种地，大部分人不种地了，城镇化水平好像还没达到容纳这么多人的程度，还有现在也有很多人在哀叹农村空心化，或者说类似于一种乡愁情绪？

党国英：确实有人哀叹农村没人了，这是一种不切实际的农业浪漫主义，你们（媒体）要是能把这种想法扭转过来，那可真是功莫大焉。农村熟人社会关系多么美妙，只是少数人觉得美妙。你看看《白鹿原》就非常清楚，传统农村的伦理关系下你是没有什么隐私的，并不怎么美妙。为什么很多农村的女孩子出去以后就不愿意回家？

农民离开家乡，不种地了，是为了追求更高的生活品质。如果种地不挣钱，农民为什么不能撂荒土地？相反，如果种地能挣钱，能让他们过上体面的生活，年轻人也会去种地。我们现在不应该说什么空心化问题，而是农民举家进城难的问题，所以说还是要靠城镇化。

界面新闻：城镇化需要建设用地，这样和保护耕地与发展农业有什么冲突吗？你提出的农业保护区是不是这个思路？

党国英：对，我还是提倡划分功能区。农业保护区就是说怎么保护耕地。现在我们的耕地保护还是有很多困难，比如中央监管鞭长莫及，对于地方政府违规占地难以事前警示，每年上万土地违法案件，能处理的是少数。而且基本农田被细碎分割，边界不确定，给地方“调地”留下余地，调来调去基本农田成片丢失了。

近几年一些地方搞的“都市农业”“观光农业”“生态农业”等名目，不是说这类项目都不好，但确有一部分与农业关系不大。有些项目用地，大田农业变成了园艺农业，还有的设施农业成了庄园、会所，变相发生了土地用途变更。

农业保护区就是说国家划定农业发展的专属区域，保护区内禁止发展非农产业，严格控制非农设施建设。这样一些投机者因为不会再有土地用途改变的预期，就不会到农业保护区投资做“伪农业”，从而有利于真正的农业经营者做农业规模化经营。而且保护区内连片整理土地，也有利于土地的产出效能。

界面新闻：就是说农业保护区内的土地要限制转为建设用地，那么区内农民会不会因这种土地的用途管制而提出损害补偿要求？

党国英：这个问题的确重要，但严重性远比我们想象的要小。从欧美国家的资料看，农地转为建设用地以后，不仅在交易环节纳税，在保有环节也纳税，这使土地价格上涨受到抑制；而农场土地的利用与转让受到极大的税收优惠，再加上政府对农业的支持，土地实际上发生了增值。美国很多城市实行基于土地用途管制的“分区制”以及一些州政府实行农业保护区制度，也引起了利益受损补偿诉讼，但案例不多，尤其是从农场主方面提出的补偿要求很少。

界面新闻：所以趋势是用农场经营的方式来种地？还有关于农业发展你之前写过要农场化不要公司化，这两个有什么区别？

党国英：如果一块地资本家有经营权，搞雇工经营，这是公司化，农场化就是农户自己有一片地或者流转过来一片地，做家庭农场经营。前者面临一个问题就是监督困难，农业生产适合家庭经营，劳动时间不规范，很难说有上下班，不能按照城市化流水线的方式来操作。如果是农户自己的地，他就非常小心。

界面新闻：但对于生产而言，公司运营比农场在效率上会有优势吗？

党国英：公司化真不见得比家庭农场有更高的效率。一般来说，差不多1000亩以上的公司农业，就会出现土地分包的情形，否则管理成本会非常高昂。反过来说，一个农业生产单位一旦出现土地分包，就意味着出现了因规模过大而发生的“不经济”问题。一些公司化农业投资者，直接或间接从农民那里以较低的租金率拿到土地，借助政府的财政支农项目对土地进行大规模整理，然后再高价出租给实际农业生产者，自己从中净赚一笔。这种以套取国家农业补贴为目的的公司不会认真从事农业经营。分包农户因为土地租约期较短，也没有长期经营行为。

村庄用地需衔接城乡总体规划

界面新闻：关于征地制度，一直有种说法是土地成本的低廉支撑起了中国工业化，实际上这些年来因为征地引发的冲突也很多，这是因为什么？

党国英：冲突其实因为这个交易的公正性是令人怀疑的。任何交易的公正性都是相对的，大体来说，只要一项交易的多方当事人都是自愿的，没有任何强制因素起作用，交易各方可以讨价还价，这样形成的价格就是市场价格。如果没有一个市场环境，就算碰巧政府按照市场价格出价了，农民方面也可能不满意，以致交易不能成功或发生冲突。

现在征地就是一般政府先有个规划，比如这块要搞工业，市场环境下，谁搞工业去跟农民谈价格就行了。但实际的情况是在把农民的土地廉价征来搞工业。工业拉项目，土地出让价格很低，如果是建设民用住宅，一亩地出让价格就很多，所以买房贵，房地产泡沫根源在于土地“市场“，这种方式是在牺牲平等的。之前也有基层干部反映多年来政府土地征收的价格明显低于二级市场的商业用地交易价格，农民认为很不合理。为了征到土地，干部往往不得不按上级意图来征地，这种情形也给农村社会安定带来隐患。

界面新闻：所以现在还是因为缺乏公正的征地市场，就难免很多冲突？

党国英：总体看来我们现在的土地的一级市场还远不是真正的市场，市场不存在，就不存在市场的“价格发现”功能。由此发生的土地交易，公正性总是令人怀疑的。换句话说，在这种背景下，土地交易的公正是偶然的，不公正则是必然的。土地征收中的大量冲突之所以发生，根源正这里。

问题根本还在于推动征地交易的市场化。具体补偿价格由市场主体自主谈判协商确定，政府主要通过规划和用途管制等间接、事前的手段以及加强行政执法和司法追究等方式进行干预。

界面新闻：还有宅基地改革，比如现在农民贷款没办法抵押，城里人无法下乡购买小产权房，这个问题有什么突破口？

党国英：涉及到小产权房问题，目前官方的权威意见是，在保障农户宅基地用益物权前提下，选择若干试点，慎重稳妥地推进农民住房财产权抵押、担保、转让，城市居民不得到农村购买农民住房。

这种意见也引起了不小讨论，在实践中的确会遇到困扰。如果农民住房仅限于村庄内部买卖，金融机构很难收押农民住房，因为限制交易范围后农民住房会极大贬值。金融机构收押后如果最后需要拍卖抵押物，竞拍者如果是城市居民，那就意味着政策需要突破。归根到底，如果真正要使农民拥有住房财产权，并允许这个权利在市场上“变现”，那就要考虑进一步深化改革。

如果住房财产权可以交易，宅基地财产权不能交易，在逻辑上的确有问题。现在宅基地制度改革在地方探索中有一定突破，有的地方有条件地允许城市居民利用村庄多余的宅基地建造住房。还有中西部地区有的试点县市利用“政策组合拳”将一部分农村宅基地转变为建设用地，并将建设用地集中利用，进入土地市场。这些扩大市场化交易的地方性改革举措，在多大程度上能被中央接受，目前还不确定。

界面新闻：今年年底会完成的“三块地”改革试点符合你的预期吗？

党国英：三块地中宅基地制度和征地制度刚刚也说了，还有就是集体经营性建设用地入市改革，允许农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股，费了很大劲。仔细看试点地的改革内容，其实早已在现实中已经广泛存在，试点内容谈不上先进性，也谈不上太大突破，充其量只有一种“追认”的意义。

界面新闻：集体经营性建设用地入市的难点在哪里？

党国英：首先在实践中把握什么是“农村集体经营性建设用地”就不容易。按说农民的宅基地不是经营性建设用地，但实践中，宅基地和经营性建设用地犬牙交错，宅基地很可能转变为经营性建设用地。比如有的地方，农户把自己的宅基地“送”给集体，集体也就把它当作经营性建设用地了。因此单独开发并不好，需要统筹规划起来。

还有中央的规划不可能具体管到一个村，可行的办法是地方政府，特别是县级以下的政府来规划。但规划权下沉后也可能有问题，比如盲目将辖区内的村庄占地都列入商业开发范围，另外有的地方政府或为了维持土地存量的价格，拿规划做门槛，不允许集体建设用地入市。这些都需要克服，办法是村庄建设用地利用规划和城乡总体规划不能各自独立，需要衔接起来。

公正就是要兼顾效率与平等

界面新闻：这40年来，随着农民进城打工和城市化速度的加快，三农问题发生了哪些变化，现在重要的问题是什么？

党国英：现在的问题主要是农业竞争力弱，成本高，国际进口压力大。我们国家的粮食经济实际上处于亏损状态。农产品的成本有间接成本和要素收入成本，全面考量之后，农产品特别是粮食，亏损的程度非常厉害。

不过，为什么在亏损的情况下，农业还照样能够持续，好像粮食产出还很多？因为我国是小农国家，农民对自己的生产劳动不计成本，所以看起来农业还能做。但是现在竞争压力非常大，一些大农生产的可持续能力在下降。站在一个比较整体视角考虑，农业面临的是这个问题。站在农民的角度来说，则是举家进城难的问题，大量的劳动力进城了，但是全家不能进城。

界面新闻：所以吸纳农业人口进城是非常重要的问题。

党国英：是一方面。但城市发展对农村农业进步的影响是多方面的，不仅仅只是吸收农业剩余人口进入城市。实际上，农民需要的多方面的公共服务也要城市满足。这就需要城市的数量需要大量增加，分布也要比较平衡，特别是有农业产业链支撑的小城市需要获得大发展。没有这个条件，农业也很难进步。

界面新闻：现在还能不能出现新的小岗村？或者说农村改革面临的环境是否和当年小岗村的情况类似？

党国英：承包制本身是一个很大的变革。承包制之后，我认为没有太大的变革。虽然是在不断市场化的趋势，但其实还是非常非常缓慢。要说突破性的变化，前面也提到了，但这个问题是非常系统的。我也不是很极端，我还是主张要划分功能区，比如农业保护区、城市拓展区、生态建设功能区和生态保护功能区，由不同层级政府分别管理。农业保护区由中央政府管理，城市拓展区由地方政府管理。

界面新闻：市场化趋势过程中要怎么考虑效率和平等的问题，现在的土地承包制度是怎么兼顾效率与平等的？

党国英：承包制度内涵着平等与效率之间的冲突。从原则上讲, 土地承包权是要按照人头平均分配的，因为按照制度设计，承包权的获得与农民的投入没有关系，与当年搞合作化时农民交给合作社的土地数量更没有关系。有关系的是农民的“社区身份”，这种身份也有时间、户籍等因素的制约。既然如此，农民希望按“身份”平均获得承包权就是天经地义。

我们之前调查发现，绝对大多数农户及村庄干部认为土地承包应该充分考虑人口变化因素。他们也知道，不断地按照人口变化调整土地不利于农业发展，但因为他们把耕地看做是“公地”，便觉得只能按人头来分配。所以，只要去农村调查，就会发现，农民多数不赞成“生不增、死不减”的政策。

国家为了稳定土地承包关系，也为了提高农业效率，力推“生不增、死不减”政策，有的地方能执行，有的地方执行的并不好，通常是农业主产区不能很好执行。搞了土地“股份化”分配的地方主要是发达地区，实际上没多少农业，土地被用作盖厂房后变得难以分割，便只能量化作股权分配。

这种股份平均化的非农业经济体，其实也不利于产生“企业家精神”，所谓集体并不能真正搞工商经营活动，只能发展出“物业经济”。要不是国家限制建设用地供应造成过高地价的现实，这些地方的村庄经济也好不到哪里去。这种情况下，农民的平均主义意识很强烈，与市场经济的要求南辕北辙。

判定土地制度是不是可取，就是要看其是否具有公正性，公正性可以由制度运行的效率及平等后果得到反映，除此之外不能再有其他标准。这个基本认识的讨论已经是政治哲学的任务，我们讨论农村社会经济制度，也要用效率及平等的准则去衡量。

界面新闻：最后能不能说说您对中国农村和农业发展有什么展望？

党国英：以往农村改革在很大程度上解决了中国人吃饱饭问题。即使是我国贫困地区，农民吃饱饭的问题也基本解决了。国家的扶贫政策已经考虑到了农民的取暖、健康、住房以及子女读书等方面的问题。但是，中国人的吃饭成本还比较高，表现为城乡居民的恩格尔系数还比较高，用于食品的开支占可支配收入的比重还比较大。我们需要努力把这个系数又目前的30%左右降低到15%左右。这就要求通过深化农村改革，大幅度降低农业生产成本，使食品原料变得相对便宜。实现这个转变，国人的营养水平会大幅提高，创新活力才可能提升。中国农业现在必须支撑中国人从吃饱饭到便宜吃饭转变|。