2018年8月底，淮河流域遭遇强降雨后上游开闸泄洪，结果雨水裹挟污水汇入洪泽湖造成大量鱼蟹死亡，当地养殖户损失惨重。这次事件使得人们开始重新审视跨省河流水环境治理机制存在的多重弊端。

其实，跨省河流污染责任划分不清晰、上下游沟通协调机制不畅、赔偿责任难认定等问题不仅发生在淮河流域，作为中国水资源最丰富的长江流域同样面临跨省治理难题。

日前，生态环境部印发《长江流域水环境质量监测预警办法（试行）》（以下简称《办法》），明确提出当跨省(市)界断面出现水质预警的，断面涉及不同省（市）的多个地级及以上城市时，由生态环境部统筹协调制定整改计划。办法适用于长江流域云南、贵州、四川、重庆、湖北、湖南、江西、安徽、江苏、浙江、上海等11省（市）部分或全部的国土区域。

在业内人士看来，此举将完善长江流域在全国层面的水质监测体系，长江跨省治理迎来利好。

首个国家层面流域水质监测预警办法

近年来，我国在国家层面不断完善水体跨流域治理政策。早在2012年，国务院发布《关于实行最严格水资源管理制度的意见》，当时就提出要加强省界等重要控制断面、水功能区和地下水的水质水量监测能力建设。2015年2月，国务院发布《水污染防治行动计划》（又称“水十条”）要求完善流域协作机制。2017年12月环保部、发改委、水利部发布《重点流域水污染防治规划（2016-2020年）》指出，加强环境应急预案编制与备案管理，推进跨部门、跨区域、跨流域监管与应急协调联动机制建设。

全国人大代表、西南大学资源环境学院教授谢德体分析认为，《办法》的出台是“水十条”落到实处的体现。目前我国黄河、淮河、珠江等其他流域都没有国家层面上的监测办法，虽然每个省都有检测体系，但从国家层面做出部署的只有长江。

《办法》明确指出，本办法所称监测预警，是指根据长江流域国家地表水监测断面监测结果，对断面水环境质量变差或存在完不成年度水质目标风险的，及时向地方政府进行通报、预警，推动做好长江流域水污染防治工作。

生态环境部将负责长江流域水环境质量监测预警工作，建立健全国家地表水环境质量监测预警体系，组织开展长江流域水环境质量监测评价，每月向相关省级人民政府和地级及以上城市人民政府通报水质状况；每季度向出现预警的地级及以上城市人民政府通报预警信息，抄送所属省级人民政府和推动长江经济带发展领导小组办公室及成员单位，并向社会公开相关预警信息。

长江是我国第一大河，拥有占全国1/3的淡水资源、3/5的水能资源储量以及丰富的水生生物资源，每年长江供水量超过2000亿立方米，供给约4亿多人饮水。

全国人大代表、湖北省人大常委会副主任、华中师范大学教授周洪宇曾向界面新闻表示，目前长江流域的水环境状况仍十分严峻，水质型缺水、饮用水源安全隐患、水环境质量和水生态破坏等问题都尚未从根本上解决，长江水环境保护面临着巨大的压力与挑战。

一个严峻的现实是，长江流域近年来不断曝出跨省固废污染大案。据中国之声《新闻和报纸摘要》报道，2018年5月警方曾成功破获一起由交通运输部、公安局挂牌督办的重大环境污染案，初步核实污染长江环境有毒物质4400多吨，涉案金额30多万元，抓获6名犯罪嫌疑人。2017年10月12日，长江安徽段铜陵市境内的上江村江滩，被发现人为倾倒大量工业垃圾，此后公安部门在长江安徽段查获近万吨外省工业垃圾，引发社会强烈关注。

长期从事长江环境保护的安徽省长江环保协会会长胡师斌告诉界面新闻，近年来，长江安徽段固废倾倒、公开排污等现象在政府的治理下已经逐渐消失，但是偷倒、偷排仍然难以得到遏制。

而在涉及跨省（市）的水污染事件处置机制方面，各地政策不一。《湖北省水污染防治条例》规定，对跨省的江河、湖泊、水库，交界地环境保护主管部门应当加强水质监测，发现异常或者发生水污染事故的，及时采取应急措施，并向省人民政府环境保护主管部门报告。省人民政府环境保护主管部门接到报告后，应当及时与相关省（市）环境保护主管部门协调沟通。

在《江苏省长江水污染防治条例》中虽没有涉及跨省（市）的水污染事件处置机制，但是《江苏省水污染防治工作方案》强调，相关部门要加强对跨省辖市交界断面达标方案执行情况的监督检查。2018年8月《重庆市长江三峡水库库区及流域水污染防治条例（修正草案送审稿）》中则明确，国家确定的重要江河、湖泊和其他跨省、直辖市的江河、湖泊的流域水污染防治规划，按照国家有关规定执行。

谢德体认为，当出现预警时，一个省（市）的不同地区、市县由省里来协调，不同省（市）由生态环境部来协调。这样各个省（市）就不能推卸责任，比如上游污染了，要拿出整改措施和整改办法，下游要根据污染程度采取相应措施和办法，由生态环境部出面协调的力度将更大。

专家建议通过立法解决长江流域综合环境问题

如何有效做好长江流域跨省份治理，谢德体指出，从国家层面整体保护长江，监测只是其中的一个部分，还应该和已被列入立法规划的《长江保护法》结合起来。通过多种措施协调完善长江治理体系，保证“一江碧水，两岸青山”的治理目的。

他认为，通过立法规范长江的开发建设活动，保障流域经济社会可持续发展，解决长江流域综合环境问题。立法也能够协调长江保护与环境部门、行政区域之间不同利益之间的矛盾，进而深化流域管理体制。

“长江保护立法要做好与各类涉水法律的衔接”，谢德体认为，还要注重上中下游各自的任务和责任，建立生态保护利益的补偿条款。

在跨界水环境治理方法探索上，《重点流域水污染防治规划（2016-2020年）》特别提出，针对长江流域水环境敏感地区探索开展流域生态补偿试点，切实建立“相互监督、联防共治”的流域治理新机制。在谢德体看来，下游享受到了好的水质，就应该对上游进行一定的补偿。他强调，在农业方面要加强生态补偿，结合水禽养殖，减药减肥对农业面源污染问题进行防控，通过生态补偿保证农民生活治疗不下降。

能够看到的是，长江流域部分省（市）交界区已经纷纷展开水环境补偿试点的尝试。比如，浙江和安徽2012年开始针对“一江跨两省”的新安江实施横向生态补偿试点，以安徽、浙江两省跨界断面水质的监测数据为考核依据，若年度水质达到一定考核标准，则浙江拨付给安徽1亿元，达不到的话，安徽拨付给浙江1亿元，建立起全国首个跨省流域水环境补偿试点。2018年11月初，两省签署为期三年（2018-2020年）的第三轮试点协议，浙江、安徽每年各出资2亿元，并积极争取中央资金支持。

除了通过生态补偿机制获取资金。谢德体认为，长江上的水电项目所得也可以划拨一部分用于环境治理。与此同时，国家在重点项目要加大力度投入，减少贫困地区重点项目地方配套资金。在一些项目上，要积极发动社会参与，吸引民间资金，利用国家资金撬动民间资金参与进来，吸引民营企业进行投资。

要下好跨省治理一盘棋，还必须实现监测信息及时准确的共享发布。谢德体认为，必须建立起自动监测体系。各地要加强监测，在县、市、省、全国层面形成监测手段先进、自动化程度高的整体检测体系，“完全靠人采样、取水牵扯到经费、钱、时间，通过在线监测把主要指标进行比对、预警能够做到实效性和准确性。”生态环境部监测每个省（市）的进水出水断面，每个省（市）、区县按照区域划分，监测每个地区的进水出水情况，形成一个水网进行监控，预警。结合生态环境部定期公布水质监测数据和环保督察，形成一定的督促作用，加强水质保护力度。

水利部长江水利委员会党组书记、主任马建华在2018年11月3日至4日举办的长江生物资源保护论坛上介绍，长江委通过整合专业监测资源，建立了覆盖4500个监测断面的水生态环境监测站网，研发了鱼类水声学、环境DNA检测等新技术，提升涉水综合监测能力。目前，长江委编制了《长江流域综合监测站网规划》，正实施流域管理水利综合监测站网建设。

此外，谢德体认为，对于违法排污的行为要严堵、严控、重罚。对于易产生流动污染的船舶、江上餐饮等，要全部清理掉，还有非法采砂、捕鱼等都需要地方部门进行严格管控，在法律层面参考酒驾入刑等增强威慑力。在对环保部门和干部奖惩和责任追究方面，各个地方根据国家法律制定制定责任追究办法，除了对当事企业进行问题，还需要对分管的部门干部进行问责。