2018年11月20日下午，界面新闻记者从上海市政府新闻发布会获悉，近期，上海市制订了高质量利用产业用地的实施细则、容积率管理实施细则、乡村振兴规划土地政策、低效用地退出行动方案等20个配套政策文件和行动方案，旨在支撑“高质量用地政策”落地。“高质量用地政策”提出了收储、转型、提容、节余转让、低效退出等5条存量土地盘活路径。

在20日的发布会上，上海市经信委和规土局分别重点介绍了《关于促进资源高效率配置推动产业高质量发展的若干意见》（简称“双高意见”）及《关于本市全面推进土地资源高质量利用的若干意见》（简称“高质量用地政策”）的主要内容。

上海市经信委主任陈鸣波指出，“双高意见”最核心的一条就是——上海产业经济在资源环境紧约束的条件下，必须把关注点放在提高要素资源配置效率上，加快破解激励约束机制不顺、新旧动能转换机制不畅等问题，实现“向存量要空间、以质量求发展”。

为此，上海未来将着重从三个方面明确新思路新方向：通过规划引领、标准引导，优化产业战略方向和项目准入标准，明确产业高质量发展的基本内涵和要求；通过“3+5+X”重点区域率先示范、零星工业用地自主转型升级，推动多主体、多形式的“腾笼换鸟”，明确资源高效率配置的推进路线；通过建立资源利用效率评价标准，以及土地、财政、金融等差别化引导，明确政策支撑体系，促进要素资源聚焦实体经济，进一步优化上海的营商环境。

11月7日，上海在首届中国国际进口博览会上正式发布了上海市产业地图，按照打响“四大品牌”的总体部署，覆盖一二三全产业链，聚焦16个区、67个重点区域、27个重点行业，共编制了101张产业地图。

陈鸣波表示，上海将强化产业统筹引领，促进区域特色产业品牌集聚，重点是聚焦国家战略需求，强化前沿科技、核心产业布局，力争突破“卡脖子”瓶颈、加快推动产业化。例如在新一代信息技术、民用航空、生物医药等战略领域强化布局，代表国家参与全球经济的合作与竞争；依托产业地图推动各区和重点区域着力发展主导产业。“比如浦东聚焦集成电路、航运贸易，嘉定聚焦汽车产业，松江重点发展智能制造装备等，促进优势更优、特色更特、强项更强，提高上海产业的集中度和显示度。”

上海市将建立资源利用效率评价制度，用陈鸣波的话说，就是“给产业园区打分，好地段要做好产业，好资源要用于高质量发展”。市级明确评价指导原则，各区因地制宜制定具体办法，以用地用能、劳动效率、科技创新、污染排放等为核心，明确“高产田”和“低产田”的分类标准。

上海将实施要素差别化配置机制，以评促转、以配促优，在产业准入、技术改造、电价、环保等方面，深化差别化政策指导。

“双高意见”要求严格产业全生命周期管理，严格产业项目准入标准，加强过程监管和动态评估，实施高于国家要求的产业结构调整负面清单。

上海还将制定高质量发展的指标体系；针对具体产业领域，制定高质量发展指引；加强产业园区评价监管，提升服务能级。

“上海这些年一直坚持推动产业结构调整，2016-2017年就调整了2600多个产业项目，为新动能发展创造条件、留出了空间。但要进一步盘活存量资源，用于新兴产业发展，还面临“倒剪刀差”、利益平衡等很多障碍；改革进入了深水区，必须要拿出敢啃硬骨头的勇气，持续推动质量变革。”陈鸣波说。

上海加快淘汰落后产能、盘活存量土地主要有三种途径：一是土地收储，统筹用于更高质量的产业项目；二是市场流转，将资源从低效企业转向高效企业；三是原地转型提升，通过企业技改，加大智能化、绿色化改造。

2014年，上海提出节约集约用地系列政策，目前上海土地供需矛盾依然突出，土地利用质量仍有差距，突出表现在土地利用强度不充分、土地配置效率不协调、土地利用绩效不均衡等方面。

11月16日，上海市政府正式印发了《关于本市全面推进土地资源高质量利用的若干意见》。

据上海市规土局局长徐毅松介绍，在支持实体经济，服务民营、外资、国资共同发展方面，研究制定了高质量的土地供给、存量盘活和规划空间政策。

上海制定了五方面的产业用地供应政策，包括“带产业项目”全要素、标准化出让的供地模式，弹性出让年期和先租后让的用地方式，实行底线管理并与产业绩效挂钩的用地价格，以全生命周期用地绩效评价和土地退出为核心的管理机制，以园区平台、领军企业为重点的差别化政策。

“高质量用地政策”提出了五条存量土地盘活路径，包括收储、转型、提容、节余转让、低效退出，进一步创新利益平衡机制，丰富盘活政策路径，调动各方盘活存量产业用地的积极性，建立低效用地倒逼机制，引导土地资源合理流动和高效配置，加大向存量要空间的力度。

为此，上海推出了综合性的开发强度策略，按照“总量控制、结构优化、分类引导、保障产业需求”的原则，实行开发强度分层分区管控，保持合理开发强度，提升城市空间品质；对产业用地，按产业需求核定开发强度，同时加强事中的产业建筑方案审核、和事后的全生命周期监管，助力提升城市经济密度。

“在保障生态空间，统筹生产、生活、生态功能相协调方面，研究制定了覆盖全域土地资源的政策措施。”徐毅松指出。

上海将统筹生态、农业、城镇“三大空间”，扩大生态空间，到2035年市域生态用地占陆域总面积比例超过60%；保障农业空间，落实2035年150万亩永久基本农田保护任务；优化城镇空间，至2035年规划建设用地总规模控制在3200平方公里以内。

“高质量用地政策”要求建立全域生态保护红线、永久基本农田保护红线、城市开发边界和文化保护控制线四条控制线管控体系，加强土地用途管制和空间管制，优化城乡建设用地结构，提高城市综合承载力。

结合“五违四必”生态建设和产业结构调整，上海将加大力度推进开发边界外建设用地减量化，在助力生态建设的同时，推动城市空间的优化腾挪。

在营造15分钟社区生活圈，补齐公共服务设施短板，打造最有吸引力的高品质生活空间方面，上海也提出了一系列政策措施。徐毅松表示，上海将推进旧区和城中村改造，以保护历史风貌为原则，通过带保护方案招拍挂、定向挂牌、组合出让等供地方式支持中心城旧区改造。以强化区域功能、基础设施和公共服务配套为重点，开展城中村改造。

他强调，“高质量用地政策”不止是一个文件，而是一个政策体系。在研究制定《若干意见》的同时，上海还同步制订了高质量利用产业用地的实施细则、容积率管理实施细则、乡村振兴规划土地政策、低效用地退出行动方案等20个配套政策文件和行动方案，来支撑“高质量用地政策”落地。