“二孩时代”即将到来，3年后，学前教育的缺口将达到峰值。鼓励普惠性幼儿园扩容，能否缓解学前教育发展的压力？

西南大学教育政策研究所2017年的一份研究报告显示，国家开放全面“二孩”政策之后，从2019年开始，学前教育资源需求将开始大幅度增长，2021年将成为未来我国学前教育办学压力最大的一年。

具体来看，2019年学前教育阶段将因“全面二孩”政策新增适龄幼儿接近600万人，2020年将新增1100万人左右。新增学龄人口在2021年将达到峰值1500万人左右。

而我国当下的学前教育现状，似乎难以应对规模庞大的适龄儿童与可能大量增加的幼儿之需。

教育部发布的《2017年全国教育事业发展统计公报》显示，2017年全国共有幼儿园25.5万所、入园儿童数为1937.95万人、在园儿童数为4600.14万人，三项数字均较2016年有所增长，但明显还存在巨大缺口。

据西南大学教育政策研究所预计，2021年，幼儿园缺口近11万所，幼儿教师和保育员缺口超过300万，学前教育经费供给量也远不能满足未来需求。

“学前教育目前仍面临着普惠性资源不足、教师队伍素质不高、保障机制不健全、保教质量参差不齐等问题。”2018年1月，教育部部长陈宝生在2018年全国教育工作会议上表示，“学前教育财政保障和成本分担机制尚待建立，幼儿园管理和安全也存在薄弱环节。”

在此背景之下，2018年11月20日，财政部官网发布了《关于提前下达2019年支持学前教育发展资金预算的通知》（以下称“通知”），对全国提前下达共计134.1亿元的财政支持预算。

“待2019年预算确定后，将再次核定各地相关转移支付预算，并按多退少补的原则据实调整。”《通知》指出。

根据财政部公布数据，2018年支持学前教育资金总预算为149亿元。2017年10月，财政部首次提前下达的2018年学前教育资金预算为119.2亿元。而此次提前下达的学前教育预算较去年增加了14.9亿元。

根据政府部门全面预算管理办法，学前教育发展资金主要用于“扩大资源”类项目和“幼儿资助”类项目。其中“扩大资源”类项目用于奖补支持地方多种渠道扩大普惠性学前教育资源。“幼儿资助”类项目资金用于资助普惠性幼儿园在园家庭经济困难儿童、孤儿和残疾儿童接受学前教育。

“普惠性幼儿园”这一概念，包括公办幼儿园和提供普惠性服务的民办幼儿园。2011年起，顶层设计方面开始推动普惠性幼儿园公办民办共举。

著名经济学家宋清辉对北京商报表示，“提前下达预算资金或显示出国家对学前教育的高度重视。2019年的学前教育预算在这个时间节点提前下达，与11月15日发布的《意见》互为因果关系。”

此前，新华社受权播发《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》。意见要求，国家进一步加大学前教育投入力度，逐步提高学前教育财政投入和支持水平，中央财政继续安排支持学前教育发展资金，同时支持地方多种形式扩大普惠性资源。

同时，《意见》延续了以往学前教育的发展目标，提出到2020年，全国学前三年毛入园率达到85%，普惠性幼儿园覆盖率（公办园和普惠性民办园在园幼儿占比）达到80%；到2035年，全面普及学前三年教育，建成覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系。

“目前学前教育存在的问题是，公办幼儿园占比过低，一位难求；民办幼儿园占比过高，提供普惠性服务的民办园数量较少，入园难、入园贵问题依然存在。”教育部学前教育工作委员会委员、北京师范大学教育学部教授刘焱认为，鼓励普惠性幼儿园发展，是今后我国学前教育发展的主要方向和着力点。

关于扶持政策，在民办园领域，《意见》提出，政府鼓励社会力量办园，会通过扶持引导社会力量更多举办普惠性幼儿园。包括购买服务、综合奖补、减免租金、派驻公办教师、培训教师、教研指导等方式，支持普惠性民办园发展，并将提供普惠性学位数量和办园质量作为奖补和支持的重要依据。

事实上，早在2011年，财政部就印发了《关于加大财政投入支持学前教育发展的通知》，通过设立学前教育发展专项资金，引导和支持地方启动实施学前教育三年行动计划。2014年又启动了第二期三年行动计划。根据财务部公开数据，2011-2018年，中央财政共安排支持学前教育发展中央专项资金1166.3亿元。

为了完善学前教育经费保障机制，2017年教育部等四部门则印发《关于实施第三期学前教育行动计划的意见》，明确“建立健全‘国务院领导，省地(市)统筹，以县为主’的学前教育管理体制。”

在此期间，各省市也相继推进学前教育三年行动计划，并纷纷出台对普惠性幼儿园的奖补政策。

2017年，中国公益研究院研究部、儿童福利研究中心、养老研究中心共同发布的《中国公益月度分析》报告（下称报告），汇总了全国各省份对普惠性幼儿园的奖补政策。

截至2017年6月底，全国包括陕西、青海、宁夏、贵州、新疆、内蒙古等西部省份在内的22个省份，在全省或省内部分地区出台了奖补政策，鼓励普惠性幼儿园发展。

报告称，从全国来看，对普惠性幼儿园的奖补基本上都是政府的主动行为，实施主体涉及中央和地方政府，但以地方各级政府为主，根据各地经济社会发展水平等决定。在奖补方式方面，22个省份的奖补方式以生均补助为主，班均、园均补助以及一次性奖励为辅。

“尽管学前教育经费总投入在增加，大部分省市也出台了奖补政策，但对民办园的扶持仍然是‘蜻蜓点水’。” 北京大学中国教育财政科学研究所副研究员宋映泉认为。

然而，在“公办园在园幼儿占比全国原则上达到50%”的情况下，要实现“普惠性幼儿园覆盖率（公办园和普惠性民办园在园幼儿占比）达到80%”的目标，意味着需要将目前大多数的民办园变为普惠性民办园。

“民办园申请转为普惠性幼儿园，一般是将收费降低，标准约为超过公办园学费30%-50%，但相应的，成为普惠性幼儿园后，民办园得到的政府资助却很少，以至于一些民办园成为普惠性幼儿园后质量不升反降。”浙江大学民办教育研究中心主任吴华曾对媒体表示。

同时，由于民办园与公办园成本分担机制不同，家长的成本分担比例也存在差异。“当前的实际情况是公办幼儿园办园质量高、收费低、家长成本分担比例较低；普惠性民办幼儿园收费较高、家长成本分担比例较高。”刘焱以北京为例指出，在公办幼儿园与普惠性民办幼儿园实际年生均办园成本都为2.5万元至3万元之间时，公办幼儿园家长月缴费700元至900元，成本分担比例在30%左右；而普惠性民办园家长月缴费1700元至1800元，成本分担比例在85%左右。

21世纪实验幼儿园是一家普惠性民办园，园长朱敏对成本投入问题深有感触，“目前普惠性民办园按照政府标准来收费，虽然有部分政府补贴，但是在实际的运营中，资金投入压力依然很大。用地方面、师资方面都是问题。”

补多少、补在哪些地方？这是政府发展普惠性幼儿园需要解决的一个问题。资料显示，在学前教育比较发达的挪威，幼儿园公、民办的比例各占50%。但即使是民办幼儿园，在幼儿园办学成本分担中，中央政府约承担50%，市政府承担约30%，剩下的20%由学费承担。而在政府承担的经费中，约80%用于生均经费和教师工资，20%用于幼儿园运营。北京师范大学教育学部副教授李敏谊接受媒体采访时表示，这给我国财政扶持普惠性幼儿园提供了启示，“钱应该更多花在老师身上，而非硬件建设”。

近年来，北京、广东等地也在不断探索，提出“不分民办公办，对执行政府限价的普惠幼儿园，均提供财政补贴扶持。”

其中，北京市于2018年开始“实行公办、普惠性民办幼儿园办园条件标准、保教费收费标准、财政补助标准的统一”。沈阳市目前对执行城区指导性收费标准的普惠性民办幼儿园，每生每月补助240元；执行农村地区指导性收费标准的，每生每月补助200元。

但在南京师范大学副校长朱晓进看来，“当前有些地方政府对民办园提供普惠性服务予以补助和奖励，但一些措施往往以短期项目方式实行，是碎片化的，申请有一定门槛，而且是竞争性的，难以均衡，这些特点难以保障民办园‘普惠性’长期顺畅维持。”

“建设公益普惠的学前教育公共服务体系，应当让大部分幼儿能够就近在家门口、交差不多的费用、进差不多质量的普惠性幼儿园，享受基本有质量的学前教育。”刘焱建议，“以教育公平为原则，建立合理的普惠性幼儿园成本分担机制，消除不同办园体制普惠性幼儿园之间的收费差异，实行普惠性幼儿园收费标准、拨款、资助、质量监控一体化管理机制。”