文/黎珏伶

深圳，短短40年间，从一个南方小渔村发展到实际管理人口超过2千万的全国经济中心城市。高速发展的背后，土地供应、空间发展难以为继，是深圳面临的重要困境，如何由增量扩张转向存量开发的优化成为重要课题。

城市的二次开发离不开对城中村的改造，更离不开城市更新和土地整备两大重要途径。

为了帮助大家更好地理解深圳城中村改造，12月5日，合一城市更新集团（以下简称合一）创始人、董事总经理罗宇应邀界面楼市私享会，对深圳城市更新的发展阶段、流程、政策变化、城中村现状等方面进行了详细分享。

深圳城中村的现状

城中村、旧工业区、商业区和旧住宅区是城市更新的四大主要对象，最核心的部分是城中村和旧工业区。

据公开资料披露的2017年深圳城中村普查数据显示：

数量：原特区（罗湖、福田、南山、盐田）大概有90个行政村，110个自然村；原特区外（现在的宝安、龙岗、龙华、光明、大鹏、坪山）共有246个行政村，934个自然村。

面积：城中村总用地面积约321平方公里，生态线大概28平方公里。建设用地面积占全市规模31%；总建筑面积约450平方公里，占全市已建成建筑面积的43%；已列入计划、但还没有签订土地出让合同的面积约24.2平方公里，土地整备约36.6平方公里，棚户区改造约0.3公里，加起来一共约61.1平方公里。

人口：1191-1231万，取中间值约1200万，占深圳总人口60%以上。

其它：规模以上工业企业约占全市24%，实现营业收入占比约14%。

图片来源：深圳新浪房产

城市更新的三大阶段

深圳土地目前存在新二元结构，通俗来讲即“国有化的地，原村民的房”。为了解决这一问题，深圳自2004年开始启动旧改进程。

2004年-2008年为第一个阶段。2004年，《深圳市城中村（旧村）改造暂行规定》正式发布，拉开了深圳城中村改造的序幕。

2009年-2014年为第二个阶段。2009年11月，广东省发布首个“三旧改造”政策，即《广东省人民政府<关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见>》，深圳城市更新迎来新的政策机遇。12月1日，《深圳市城市更新办法》正式发布，深圳从第一阶段的旧改开始转向城市更新，深圳也由此成为中国大陆第一个发布城市更新办法的城市。

2015年至今为第三个阶段。在这一变革阶段内，深圳城市更新具有五个方面的趋势和特征。

1、强区放权。2015年改革以前，原来的审批权力更多集中在市规土委，改革之后，这个权力下放到区里面。以罗湖为例，2015年试点强区放权后，审批环节从25个转变成了12个，审批时间压缩了三分之二。2016年，市政府发布《深圳市人民政府关于施行城市更新工作改革的决定》，正式把城市更新的强区放权作为制度下发，并写入同年修订的《深圳市城市更新办法》里面。从12月开始，各区纷纷制定了本辖区的城市更新实施办法。

2、规划统筹。自2009年开始，深圳城市更新虽然推动较快、立项项目多，但却是很典型的碎片化更新，导致政府难以修建大型城市基础设施与教育、医疗等公共服务设施。2015年后，各区都要求对旧改片区进行统筹考虑和规划，以求建设大型基础设施或实现更大的公共利益。

3、人才安居。深圳市城市更新十三五规划提出，规划期内力争通过城市更新配建650万平方米、13万套人才住房和保障房。2016年市政府发布的《关于完善住房保障体系促进房地产市场平稳健康发展的意见》里面也提出，“十三五”期间全市筹集建设40万套、有效供应35万套人才安居和保障性住房，城市更新是其中一个重要供应渠道。

2017年发布的《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》更是明确提出，提高城市更新项目的人才住房、保障性住房配建比例，以及城市更新项目中15%至20%的商务公寓建成后移交政府，作为人才公寓。

4、产业驱动。即严格控制工改商和工改居，鼓励发展工改工。这个政策出台后，合一统计发现，2017年年底，深圳城市更新项目里工改工的占比在17%左右，2017年整年的工改工的占比是32%，2018年上半年的工改工占比达到了50%。

可以看到的是，工改工的占比全面提升。这也表明了政府不仅希望更新空间本身，还希望更新空间的内容，通过城市更新将一些重要的产业项目落地到深圳。这一点从一些重要的政策要求上也可以看出，比如现在各区在审批工改工项目的时候，明确要求要有能落地的产业项目，并通过监管的方式确保产业落地。

5、强化监管。核心体现在对于城中村村企合作的监管，2016年8月31日后，深圳的集体资产交易进入了强管制的时代，所有符合规定的、集体资产占比在20%以上的集体土地、城市更新项目，基本上都要求进入到集体资产平台上交易，从而保障村民以及村集体的利益。

城市更新的主要流程

城市更新的投资和开发，需要经过几个主要流程：一是计划立项，二是专项规划审批，三是拆迁完成、确定实施主体，四是拆除建筑物、产权注销、补缴地价、签订土地出让合同。到此，旧改的一级开发就完成了，开始进入到建设、销售的二级开发。

1、计划立项。原来的很多项目符合规定后马上能够申报立项，但现在很多项目需要完善才能达到申报标准，比如说有一些项目必须要综合考虑权属的问题，合法比例要求达到现在法定的60%的要求。

此外，一个单元的范围和拆除范围也要达到合理的范围划定。原来很多旧改项目只考虑自己的部分，但是在规划统筹的大背景下，很多项目在划定范围时可能会把周边的一些其他项目包进来去申报。

下一步工作是意愿征集。意愿征集简单理解就是业主们同意委托给开发商做旧改申报，但要求意愿须达到双三分之二：如果是单一地块，须获得拥有建筑面积三分之二以上的业主同意，且业主数量在三分之二以上；如果是多地块，须获得五分之四地块以上的业主同意；如果旧改项目里包含零散旧小区，还要求零散小区的所有业主100%的同意。

意愿征集完成后，开始编制申报材料，如三图三表一书、导入产业项目的产业发展规划等等，推动整个工改工的审批，其后进入到旧改申报的进程里面来。

今年市更新局出台了新政策，要求全市执行同一个申报审批路径。大致程序是：一般由区的更新局进行初审，进而发文给区各个部门联合审查、提出意见，包括区规划国土管理局、教育局、交通部门、产业部门等等，再组织城市更新意愿公示，征询公众的意见。如果这两个都通过了，就会上报到各区的领导小组会议审批，安排计划草案公示，并公布公众意见、与公众进行沟通协调，取得大家的认可。通过之后就会纳入到城市更新单元的计划公告里，这时候，项目的计划立项就算完成了。

2、专项规划审批。计划立项通过后，进入土地建筑物的信息核查阶段，并对一些出现历史问题的土地进行处置，开始编制城市更新单元专项规划，提交给政府审批。经过一系列的审批过程，政府会安排城市更新单元规划草案进行公示，并协调公众的意见。

3、拆迁完成和实施主体确认。规划通过后，就会进入到拆迁和实施主体确认环节。按照目前政策的要求，必须达到100%业主同意搬迁安置补偿协议才能够实行拆迁。

拆迁完成之后，开始办理确认实施主体，同时签署一系列的监管协议，如产业监管协议、移交给政府的设施用房的监管协议等等。

4、用地手续的办理。对一些存在债务的厂房、商业办公楼，取得债权的同意，并解决清租的问题，才能把建筑拆除、注销产权。进行用地审查后取得建设用地规划许可证，补交地价，签订新的土地出让合同。这时候城市更新的一级开发环节才终于完成了。

图片来源：网络

城市更新的最新数据

根据最新统计，目前深圳城市更新项目立项737个，已经批了规划的大概443个，取得实施主体的188个，实施率大概是25%。

立项项目多，但实施率较低，是深圳城市更新当前面临的严峻情况之一。

城市更新的政策变化

原来很多城中村项目主要通过商住混合的功能去争取更高容积率，然后把其中的大部分住宅还给原业主，留下少量住宅再加上商务公寓去销售，从而回收投资，实现一定盈余，并通过持有或者销售一部分的商业办公获取资产。

但“731新政” 出台后，规定各类新供应用地(含招拍挂、城市更新、征地返还用地等) 上建设的商务公寓一律只租不售且不得改变用途；只租不售的商务公寓不得用于房屋搬迁补偿。这对于很多城中村项目来说是一个很大的打击。

另外，11月5日，深圳市规土委发布《深圳市城中村(旧村)总体规划(2018～2025)》征求意见稿，明确提出深圳全市综合整治分区划定对象总规模约为99平方公里，综合整治分区用地规模为55平方公里，在2018—2025年的7年规划期限内，该范围内的用地不得纳入拆除重建类城市更新单元计划、土地整备计划及棚户区改造计划。

对于很多被纳进去的城中村项目来说，这就意味着可能要等待一个比较长周期的时间才能够实现拆除重建，中间只能以综合整治为主。虽然政府允许有局部的拆建，但还是比较难以满足原村民和原村集体的利益诉求。

经过一系列的政策出台波动，目前城中村项目出现了明确的变化特征：

一是没有立项的项目在市场基本上冰冻了，跟开发商一起合作去推动项目成为主流趋势；

二是已经通过立项但没有通过规划的项目，由于公寓禁售禁回迁，交易的时候估值会大大缩水；

三是关外项目缓慢推进等待未来政策有所开放，关内项目引导原村民、原村集体更多回迁商办，是目前旧改的一个重要做法；

四是开始出现可逆化进程，原来大家认为计划立项、规划审批、拆迁实施、用地出让都是一路往前推进的，但近日龙岗区城市更新局发布《关于开展龙岗区城市更新单元计划清理工作的公告》，让大家看到旧改是可逆的，项目推动不下去则有可能被废除。

城市更新的本质

截至2017年底，深圳实施主体确认项目共计140个。合一对这些项目进行回归分析发现，一个旧改项目，从意愿公示到计划申报完成，可能需要0.8年左右；等规划审批完成，大概需要2.5年；到完成拆迁和实施主体确认，需要4.5年；到用地审批完成可以出地，需要5.5年。

由此看来，城市更新的本质是一场跨周期投资，一个完整的城市更新项目平均周期是5-8年，十年八载更是常态。因而，如果要投资旧改，不管是普通人还是开发商，都应当做好穿越周期的准备。