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转折2018②|北师大教授曾晓东:学前教育走向“普惠”,政府角色需进一步明晰

学前教育在2018年是个转折年,围绕2018年学前教育改革的重要举措与亟待解决的种种难题,界面新闻专访了21世纪教育研究院副院长、北京师范大学教育学部教授曾晓东。

图片来源:视觉中国

记者 | 黎文婕

中国学前教育公共服务体系已布局7年。2018年,中央“覆盖城乡、布局合理”的构建,伴随着第三期学前教育行动计划的实施驶入快车道——《学前教育法》也已列入全国人大的立法进程。

2018年11月15日,《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》再次确定实现普及普惠的“双普”目标和办园结构目标,意味着未来绝大多数孩子都能入园,10个在园孩子中有8个将在普惠性幼儿园就读。这一新政也强化了中央对部分民办园过度逐利行为坚决遏制的意图,一纸“民办幼儿园上市”禁止令对学前教育产业生态产生深刻影响。

但改革变中有阻:“入园难”待解,幼教队伍短缺,学前教育质量标准尚未明确……围绕2018年学前教育改革的重要举措与这些难题,界面新闻专访了21世纪教育研究院副院长、北京师范大学教育学部教授曾晓东。

曾晓东的核心观点是,学前教育供给侧改革实质是政府与市场、社会、家庭如何共处。政府遏制资本的恶性冲动是一个非常了不起的举措。但对于政府应在的位置,”探讨太少“。

以下为编辑整理后的专访实录。

市场与政府的关系

界面新闻随着《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》(简称“国十条”)的贯彻落实,特别是“学前教育三年行动计划”的实施,我国的学前教育主要有哪些方面的进步?

曾晓东:进步是非常明显的。近年来最重要的进步表现为,政府能够更好地或者更大程度上地参与学前教育发展。2018年国家出台了很多与学前教育相关的文件,从制度上来看也有改进,但仍然存在问题。可圈可点的地方在于政府和市场之间的关系有所变化,我们都知道市场的原教旨主义是不可行的,在学前教育行业也是如此,从今年的相关文件来看,在市场和政府,有形之手与无形之手要怎么和谐相处这个问题上,现在是有进步的。

界面新闻:您觉得进步具体体现在什么地方?

曾晓东:政府开始管制资本行为,从而避免学前教育被市场资本疯狂挟裹。比如国务院下发的《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》明确“民办幼儿园不准上市”。

界面新闻:您反复谈到市场与政府的关系,在您看来,这是否也是学前教育供给侧改革的核心问题?怎样的状态才是理想的?

曾晓东:学前教育供给侧改革的核心问题是政府与市场、社会、家庭如何共处的问题。如果要说理想中的状态,首先,资本是需要受到管制的。资本如果越位,政府不会放而任之,比如此前提到的学前教育机构上市问题,目前这一点是有进步的。明晰了市场的位置后,另一个重要的问题亟待讨论,政府的位置应该在哪里?即便是在政府责任较为明晰的企业领域或工商业领域谈供给侧改革,关于减税、合理的财政支出等具体问题,大家仍然会对“政府的位置在哪里”有所争议。那么,在学前教育这样的公共领域更是如此,因为长期以来,在公共领域,仿佛毫无疑问地需要政府占据主导位置,发挥主导作用。但我们需要思考,起主导作用是不是等同于要政府来控制一切?学前教育供给侧改革的过程中,我们现在很高兴地看到,政府开始遏制资本的恶性冲动与资本的疯狂裹挟,这是一个非常了不起的举措。但是对于政府应在的位置,探讨太少。

界面新闻:那么您对此的观点是?

曾晓东:我们需要从几个方面进行讨论。首先,政府对实现教育的目标认定,不能被教育部门的行业逻辑所捆绑。需要注意的是,学前教育实际上肩负支持妇女就业、家庭福利与儿童发展这三重责任,但是现在教育部门更关注儿童的发展,但即使对儿童发展本身而言,认知与情感、身体的发展也是同样重要,不应存在认知目标“一枝独大”的情况。把多重目标简化为单一目标,这实际上就是被行业逻辑所捆绑。

其次,政府过于按照义务教育的标准与统一的教育逻辑来发展学前教育,是不合理的。学前教育应该是更有弹性的、不强求入学时间、不强调全日制的。

同时,政府对社会事业的管制,应该是依法管制,而不是行政管制。目前政府对民办幼儿园的补贴标准与收费标准都较为死板,没有形成良好的协商机制,更没有利用大数据进行科学分析。实际上,如今大数据技术如此发达,为什么政府不使用大数据进行质量检测和办学行为检测,而是仍然通过任命幼儿园园长,实行行政隶属关系的管理呢?

另外,目前政府对学前教育事业的管理被所有制捆绑。在所有制的前提下,根据企业所有制的不同,政府可以与企业做出不同约定,但不应该、也不能把公办园看作是亲生的自留地,而把民办幼儿园看作别人家的孩子。

界面新闻:有何方法可以对此改善?

曾晓东:首先要形成一个正确的逻辑,在深化学前教育改革的过程中,要清晰地认识到:发展公共事业不能置于行业逻辑内,更不能置于部门逻辑内;学前教育事业的管理工具应该是法制工具而不是行政工具;所有制只是协议内容的差异,而不是隶属关系的差异。我们在思考学前教育的问题时,应该既不妖魔化政府,不赞美市场,也不妖魔化民办教育机构。

学前教育是一项综合性事业

界面新闻:在《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》发布之后,最多的声音是关注新政对于民办幼儿园的影响。对此,有人提出,挣钱不是问题,证券化上市也不是问题,问题更多在于监督机制尚待健全。您如何看待这个说法?

曾晓东:谈到监督机制的问题,我们要认识到,学前教育是一项综合性事业,需要全社会关注,需要各个相关部门的广泛参与,建立联动机制。要确保幼儿教育的质量,没有家长的参与认同,乃至于支持监督是不可能实现的。现在我国从上至下都在建立一些学前教育监管的章程,那么在建章程的过程中,家长委员会应该是一个参与者、管理者还是服务者?这是需要我们去思考的。

界面新闻:十三届全国人大常委会立法规划公布,学前教育法纳入立法规划的一类立法项目。在您看来,学前教育立法具有怎样的必要性?

曾晓东:立法是很有必要的,但更重要的是在立法之前,我们需要把政府逻辑、行政逻辑等问题思考清楚。如果我们只是把部门利益放在立法框架之下,那不是用法律把行政逻辑给固化了吗?公共政策是一个多方位的问题,立法之前首先需要达成共识。但我们总是把法律当作一种工具,仅仅是因为法律或许能够促进学前教育的发展,就提议立法,而不是说把法律当成是一个共识,或者是一个机制的建立,进行充分地讨论。

界面新闻:教育部2018年工作要点中强调要全面加强教育经费投入使用管理,研究完善学前教育投入机制,完善教育社会投入政策和非义务教育成本分担机制。目前学前教育财政投入方面存在怎样的问题?

曾晓东:在政府财政性供给的学前教育中,虽然主要矛盾表现为中央和地方政府的责任分配和财权不相匹配,但更加隐蔽和深层次的问题是教育财政投入按照隶属关系而非责任的类别加以分配。

从目前看,有限的学前教育经费都是从现行的政府、事业单位、教育部门预算的渠道拨付,政府办园的经费预算在政府办公经费中列支,企事业单位和教育部门办园的经费也在各自的预算中列支,而不属于这个体系的学前教育机构却缺乏纳入经费预算的渠道。真正为一般民众服务的学前教育机构,比如街道幼儿园、小区幼儿园和农村幼儿园等无法得到政府的资助。即使增加幼儿园教育投入,如果没有理顺投入体制,增加部分则仍然很难到达政府应该支持的地方。因此,对我国来说,首先要实现的是全部学前教育机构的投入责任在不同层级政府间的划分,而不是由不同层级政府分别负责各自幼儿园的投入。

为什么“入园难”

界面新闻:为什么幼儿园数量不停增加,政府也出台了各种积极政策,“入园难”问题仍然难以解决?

曾晓东:虽然民办幼儿园已经成为学前教育服务供给的事实主体,但是与公办幼儿园相比,民办幼儿园在两个方面仍然存在劣势。第一、家长普遍存在“公办情结”,由于历史原因,我国现有的公办幼儿园往往占据行业的优势地位。目前,公办、民办幼儿园在服务类型等方面没有充分体现出差异,不能做到差异化经营。公办幼儿园和民办幼儿园为相同的群体服务,而公办幼儿园因为享受政府拨款,所以能够收费低廉,因此公办幼儿园成为整个社会追之若鹜的对象也就不足为奇了。这种服务对象的“重合”在无形中强化了家长的“公办情结”。

第二,民办幼儿园缺乏监管。和公办幼儿园相比,民办幼儿园往往收费更高,同时又游于教育部门监管之外,信息的不完全透明使家长无法判断民办幼儿园的实际办园水平。面对民办幼儿园的高收费及铺天盖地的宣传,家长本能地会产生怀疑:如此高的价格,教学质量怎样?教学条件如何?教育行政部门对民办幼儿同的管理缺位,更将民办幼儿园置于不利地位。

界面新闻:近年来政府一直强调普惠性幼儿园需要公办民办并举,您认为我们目前是否做到了?

曾晓东:到目前为止,公办幼儿园和民办普惠制幼儿园还是泾渭分明的两种机构,公办园仍然以所有制、事业单位教师编制,以及公办园的人事预算和管理制度为特征。政府对公办园的预算是通过教师编制和人均公用经费拨款来实现的,当教师编制“只减不增”的制度约束越来越有力时,公办园的投入也因为教师编制的减少而减少,而合同制教师在原有的财政预算编制中,难以体现出来。同工同酬难以实现,预算标准受到限制,严格收费又堵住了幼儿园自我调节的途径。于是,公办园的预算保障程度实际上在下降,这反过来又加剧了合同制教师在工资水平不高的情况下,对未来可能的事业单位编制的“预期”。

面对这个问题,两种思路实际上处在“博弈”过程中。幼教人士希望政府因为支持学前教育事业的发展,而扩大学前教育教师编制,在原有的制度体系下,扩大公办园的财政投入。而政府编制部门和财政部门,则更多地希望改革原有的投入方式,尊重学前教育的办学规律,尝试在脱离教师编制的情况下,探索新的预算标准和预算方式。

界面新闻:为了发展普惠性幼儿园,各省市也在相应地推进行动计划,包括提出奖补政策。但还是有很多声音觉得民办幼儿园变普惠性很难,您觉得难点在哪儿?

曾晓东:难就难在政府与民办幼儿园之间没有建立一个合理的协商的机制。来自政府的补贴和从家长那里的收费本应该是此消彼长的关系,不管是公立园和民办普惠园都应是如此。现在的问题是,民办幼儿园成为普惠性幼儿园之后,收费是在削减的,那么补贴应该是增加的,政府应该在成本核算、合成预算规则以及相应的责任划分基础上,动态地调整对民办幼儿园的补贴。但是政府做不到。

从政策实践看,近年来政府在以平等的地位与民办机构合作方面,取得了巨大的公共政策进步,允许民办幼儿园如果对补贴标准不满意,可以“退出”普惠系列。然而,“退出”是一种明确的、不合作投票机制,不符合中国社会的行事规则。所以,虽然也有“退出”,但大多数机构却以另外一种方式“对冲”补贴不充分、补贴不能灵活调整带来的问题,即通过明显的成本节约行为,来减少由于接受普惠制所承受的代价,用非正式、不明显的方式来投票。

于是,普惠制民办幼儿园与政府之间存在广泛的“不信任”。政府不相信普惠制民办幼儿园在获得更高的补贴后,能够真正将经费用于服务儿童;民办幼儿园不相信政府的目标是提供更好的普惠服务,而更愿意相信政府以节约成本作为行政管制的目标。

界面新闻:您认为如何才能改变这种现状?

曾晓东:平等的政府与市场的关系,需要在科学管制的框架下重新架构,即政府对民办普惠制幼儿园的价格管制,需要在科学核算的基础上确定补贴标准,不要显示对低补贴标准的强烈偏好,毕竟政府补贴的目的不是为了省钱,而是为了提高有质量保证的服务,不要将普惠制幼儿园演变成低质量的“代名词”。因此,政府与市场间的平等关系,还需要向前再走一步,不仅在态度和理念上平等,更要在使用行政手段时,能够以平等的态度形式管制权力。

界面新闻:那在您看来,学前教育新规是否能够实现既定目标?包括全国学前三年毛入园率达到85%,普惠性幼儿园覆盖率(公办园和普惠性民办幼儿园在园幼儿占比)达到80%。

曾晓东:谈这个问题之前,我们先看看义务教育,义务教育是很好的制度,但是我国没有把义务教育制度无限扩张,因为再美好的制度过度地扩张,都是对自由的侵犯。所以大家会越来越多地强调免费和补贴,而不是强制性的达标。如今国家在学前教育事业方面,强调各种标准,其实就是以一种锦标赛式的竞赛方式,把地方政府强行卷入到公共服务的供给体系中来,这只会使学前教育供给体系变得扭曲。

幼教市场的天然缺陷

界面新闻:社会上一直有声音希望学前教育纳入义务教育。您怎么看待?

曾晓东:学前教育服务与义务教育的服务属性不同,给各级政府履行学前教育服务供给中的主要责任带来了更复杂的公共政策问题。为了解决这些公共政策问题,一条路是提高学前教育服务的保障程度,使其可以参照义务教育的公共政策来实施。另一条路是直面学前教育独特的政策问题,靠改革来保障事业发展。显然,后者的技术难度非常大,改革的专业性要求更高。之所以有希望学前教育纳入义务教育这样的声音,更多地是一种功利主义作祟。

界面新闻:这么多年来,幼儿教师极度短缺,中国幼儿教育市场如此发达,幼儿教师资源的短缺为什么没有带来幼儿教师工资的上涨?

曾晓东:实际上幼教市场有一个天然的市场缺陷——幼儿教师的劳动很难量化。由于这个缺陷,幼儿园往往最初给的工资不高,所以来的教师不够好,教师因为幼儿园给的工资不高所以很难留下来。教师流失越多,幼儿园越不愿意给教师更高的工资,这样就会形成恶性循环机制。恶性循环导致整个新型教育事业,也就是学前教育质量很差。

的确,按照经济学的一般规律,需求上涨、供给短缺,会带来要素价格的上涨,但在学前教育领域却不是这样。为什么市场的基本法则“失灵”了?这也是值得反思的问题。审批制度与扭曲的市场引发的资源错配,是目前幼教领域问题的核心所在。供需失衡激发的生产要素价格上涨,并没有体现在高水平的师资和创新教育理念上。比如,本应只是幼儿园办学的基础条件,在政府审批与政策体系里,作为实体空间的房子和院子,却成了核心要素。

界面新闻:农村幼儿园教师是否也存在类似的问题?

曾晓东:他们也面临着和企事业单位幼儿园教师大体相同的状况。长期以来,农村幼儿园教师虽从事教师工作,但一直没有教师的身份。工资低、待遇差、随时有被挤占和被任意辞退的可能。这些现象大大降低了幼儿园教师职业的吸引力,一些经验丰富的优秀教师留不住,更难以吸引优秀的师范毕业生加入,再加上培养培训渠道不畅通,教师队伍极不稳定,大量优秀教师流失,转而由一些低素质的、愿意接受低工资的人员充当。在我国,各级各类教育的质量监控还很弱,教育质量和安全在很大程度上取决于教师的职业素养和职业规范。如果市场将幼儿园教师的职业准备等同于非专业人员,幼儿园教师流动性过大,那么幼儿教育机构的安全和质量问题就难以有效控制。

界面新闻:那幼教市场的市场缺陷能否被克服?

曾晓东:市场缺陷是可以被克服的,首需的举措是要打破这种恶性循环,而打破恶性循环的办法就是提高教师工资。特别是对民办幼儿园进行补贴的时候,主要需要关注教师工资。而政府则在打破恶性循环的基础上,把幼教工资这项指标纳入幼儿园质量评估体系,情况则会慢慢好转。另外,增加供给也能在一定程度上改变现状,比如现在很多地方都在大力建设幼教队伍。但我们要清楚,市场很难在短期内改变。

学前教育是照顾加教育

界面新闻:2018年国家出台的文件将学前教育质量评估的重点放在资产、教师和校舍等教育要素的水平上,对教学过程的关注度是否仍然不高?

曾晓东:是的,实际上目前国家出台的资料评估标准所用的逻辑仍是投入产出逻辑。在极度短缺的情况下,投入增加在一定程度上能够改变质量,但是过了极度短缺的点后,投入就会出现明显的边际收益递减,这个时候就需要改变学前教育的质量保证机制,但我国并未作出改变,这是非常不合理的。

事实上,学前教育质量评估应该包含三个方面,分别是投入、标准和过程。目前我国在标准和过程方面都是缺乏的,到现在为止,也没有制定出幼儿园教学指南。我们一直在反对幼儿园小学化,却没有提出我国幼儿园的教学质量标准具体是什么,或者我国能采纳的学前教学路径是什么,那么幼儿园小学化的问题就难以根治。所以,今年的学前教育新政其实也提出要尽快确立中国的教学过程标准,确定我国的新型教育教学的技术路径。

界面新闻:关于幼儿园小学化的问题,其实国家近年来也一直在加以管理,比如严禁教授小学课程等等,但很多人觉得这个治标不治本?

曾晓东:这主要是因为幼儿园质量标准没有达成共识,家长们不知道什么样的幼儿园才是高质量的,我们应该教育民众确定基本的质量意识。

现在的幼儿园教育叫“一日常规”,它其实不利于孩子的自由发展,还可能是中国师幼关系紧张的来源。目前大多数幼儿园的作息时间是这样的:大班,上午8点到8点半接待幼儿入园,晨间锻炼外加10分钟吃水果,然后是主题活动教学、户外体育活动,一直到午餐之前。这个过程中,通常是两个主班、一个配班,3个老师负责30名孩子,每半小时就进行一次教学转换。孩子听老师的话吗?他不可能每次都听。面对不听话的情况,老师只能喊,实在不行就拽过来。这还是大班,如果是小班,每30分钟领着30个不太懂事的孩子转场、活动,情况会更混乱。久而久之,孩子在“一日常规”下面,只能顺从听话,变得规规矩矩。

我曾经对很多园长说改一改“一日常规”好不好?所有的园长都告诉我说,一日常规的弊端他们也深有体会,但是怕家长不满意啊。因为家长习惯了多年的供给体制,认为统一的、标准化的、被政府认可的标准体系才是最好的。

现在很多时候不是需求决定供给,而是供给决定了我们的需求。在各种各样的质量意识当中,单一的供给标准给我们带来单一的质量观。而家长们都不是专业人士,都不明白什么样的才是高质量。

学前教育是照顾加教育,而不仅仅是教育。认知发展不是幼儿教育的发展,幼儿教育不是幼儿园教育。如果有一个家长,孩子3岁的时候不打算把孩子送到幼儿园,他心里会不会恐惧?他这种恐惧从何而来?其实来自存在着过度功利教育或者过度组织化社会的现象。

界面新闻:除了学前教育质量,幼儿园园所质量也一度备受关注。近年来很多幼儿园为了让家长放心,开始360度无死角监控。您是否支持呢?

曾晓东:园所质量保证不是保障好的房子、玩具、教师,不是检查、评估、督导、360度无死角监控,更不是消灭民办幼儿园。园所质量保证机制是什么呢?我觉得是预算体系当中的基本补贴和奖励制度,是年报、差异化督导、家长问卷、教师访谈,是教育民众,确定基本质量意识,是照顾+教育。

界面新闻:针对我们目前学前教育的现状,你认为我国学前教育未来的发展方向在哪儿?

曾晓东:需要更多社会参与,应该办更有好的幼儿园,不是在教育的庞大体系下,再去架构一个完整的学前教育的庞大体系,而是要重视家庭和儿童的多元化需要,建立一个富有弹性的,多样化的、友好的、自由的学前教育。

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