记者 | 梁宙

编辑 | 刘海川

中国多个省份出现的养老金缺口问题引发社会热议。

2014年，中国有3个省份出现收不抵支的情况，2016年，情况扩大到黑龙江、吉林、辽宁、河北、内蒙古、湖北、青海等7个省份，2017年，全国有10余个省份当年养老金支出大于收入。

针对部分人的担忧，人社部多次对外指出，各项社会保险基金总体运行平稳。2018年8月11日，人社部相关负责人再次回应，养老金按时足额发放没问题，全国各地包括养老保险基金出现不足的省份，目前制度运行都很平稳，养老金发放有保障。

这位负责人解释说：“局部地区养老保险基金收不抵支是事实，但这不意味着全局性风险。这主要是现行养老保险制度采取省级统筹的结果，不影响个人基本养老金按时足额发放。”

通过养老金实现全国统筹来平衡地区间养老基金的结余，早已成为学术界的共识。

武汉科技大学金融证券研究所所长董登新教授这样形容养老金全国统筹：把全国的所有统筹单位的资金池里的钱，集中到中央的大水池里来，这样可以形成规模效应，跨越地区在全国实行统收统支，可以起到余缺调剂、互助共济的作用。

20世纪90年代，我国就有学者提出基本养老保险全国统筹的设想。1997年国务院26号文件也提出其时存在基本养老保险制度不统一、统筹层次低全等问题，要求提高基本养老保险基金的统筹层次和加强宏观调控。

2003年，党的十六届三中全体会议通过了《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出建立健全省级养老保险调剂基金，在完善市级统筹基础上，逐步实行省级统筹，条件具备时实行基本养老金的基础部分全国统筹。

2010年10月，我国颁布《社会保险法》提出，基本养老保险基金逐步实行全国统筹，其他社会保险基金逐步实行省级统筹，具体时间、步骤由国务院规定。

但是10余年过去，养老金全国统筹仍未实现，很多省份的养老金甚至未达到省级统筹层次。在各省份经济发展不均衡的情况下，养老金全国统筹遇到的阻力不小，中央与地方之间的利益博弈以及各地区存在差异化的缴存制度是其中两个主要原因。

在我国的省份中，养老基金真正达到了省级管理、统筹到省的区域并不多。中国社科院世界社保研究中心执行研究员张盈华表示，很多省份公布实现了省级统筹，只是在制度上如此规定，实质上的统筹是指基金达到了省级管理，目前只有少数几个省市实现了实质上的省级统筹，很多省份仍停留在市级统筹层面。

养老保险转移接续问题逐渐凸显，以及基本公共服务均等化加速推进，使得实现养老金全国统筹显得更具有迫切性。

2018年，养老金全国统筹迈出了第一步——养老金中央调剂制度已于7月1日起实施，各省市自治区分别拿出一部分资金形成一个资金池，全国调剂使用，养老负担重、基金缺口难以弥合的省份可以获得补充和支持。

当前，中央调剂基金由各省份养老保险基金上解的资金构成，按照各省份职工平均工资的90%和在职应参保人数作为计算上解额的基数，上解比例从3%起步，逐步提高。

董登新指出，养老金中央调剂制度只是一个过渡，最终目的是为了实现养老金全国统筹。“为发挥养老金基金的地区之间余缺调剂功能，中央等不及了，所以通过养老金中央调剂制度先从各个省份抽调一部分基金集中起来，作为临时之需调剂给养老金短缺的省份。”

实际上，养老金中央调剂制度并不等同于养老金全国统筹。中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文在接受《第一财经日报》采访时曾表示，“建立中央调剂金并不是一种负责任的长久做法。真正的基础养老金全国统筹应该实现基础养老金在中央层面大收大支，缴费由中央政府来管理，支出兜底也由中央政府来管理。如果只是像省级统筹一样，从地方养老保险基金中抽几个点，建立一个中央调剂金，统筹层次并没有得到真正提高，养老金统筹层次低带来的很多问题仍然得不到解决。”

张盈华对界面新闻记者称，从实现养老金省级统筹到全国统筹究竟还有多远的路要走目前无法准确估计，省级或更低层级统筹的话，养老基金属于地方管理，如果提升到全国统筹，就变成了中央集中管理，养老负担相对轻、基金结余多的省份在中央调剂下“上解的多，拨付的少”，会出现“利益损失”，这是一个阻力。

“另一个阻力来自于地方的金融系统，养老基金都是在银行里托管的，要进行全国统一管理的话，这些钱必须从地方金融系统中剥离出来，这个阻力相当大。”张盈华说，还有一个阻力是目前我国养老保险还没有实现全国统一执行的制度，例如，缴费基数的确定原则各地有差异，要提高到全国统筹，需要建立一套统一的体系和制度。

虽然有着各方阻力，业内依然认为养老金全国统筹的步伐在加快。在这个过程中，2019年是关键的一年，养老金省级统筹的加快推进，将为全国统筹“铺路”。

2018年6月11日，企业职工基本养老保险基金中央调剂制度贯彻实施工作会议已明确，要加快推进省级基本养老保险基金统收统支，2020年全面实现省级统筹，为养老保险全国统筹打好基础。

张盈华认为，2019年1月1日起，社会保险费将交由税务部门统一征收，通过对比申报税务工资和核实参保人的缴费基数，如果税务征收工作到位，会提高征缴力度，“从制度设计上有考虑，这种征缴方式的变化，有望加快养老金全国统筹的步伐。”

“我们的全国社保基金理事会会进一步督促有基金结余的省份，更多地将资金委托全国社保基金来托管投资，这样的工作在2019年可能会加大力度。”董登新表示，另一方面，养老金中央调剂制度的上缴比例可能会快速提高，这两方面对推进养老金全国统筹会起到“催化剂”的作用。