记者 | 曾金秋

编辑 | 刘海川

监察体制改革已经被普遍定义为一次“重大的政治体制改革”，是强化党和国家自我监督的重大决策部署。2018年因《监察法》的修订和国家监察委员会的设立，被赋予特别的意义。

这场改革因反腐而起，在2016年被正式提出，到2018年春天勾勒出基本框架——集中统一、权威高效的监察体系。

它在立法和机构层面上的创举，留下了很大的讨论空间。界面新闻梳理了本次改革的来龙去脉，分别从立法和机构设置层面进行了解读。

反腐工作破题

从诸多官方文件可见，反腐工作被看作是监察体制改革的重要原因。

“改革的目标是，整合反腐败资源力量，加强党对反腐败工作的集中统一领导，构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。”2018年3月13日，全国人大常委会副委员长李建国向十三届全国人大一次会议作报告时说。

中国政法大学终身教授陈光中认为，这是一次经过细致研究的重大的国家机构改革、重大的政治体制改革、重大的反腐制度改革。“原先我国的反腐败力量比较分散，而且职能互相重叠，不能实现全覆盖。改革之后，反腐败的范围涵盖了所有的国家公职人员，还实现了反腐败的法制化。” 

中国纪检监察学院副院长李永忠认同这一看法。他提到，监察体制改革主要是为了纠正两大积弊：不科学的权力结构、不合理的选人用人体制。

围绕上述目标，新的监察机构——国家监察委员会和《监察法》在2018年3月应运而生。

武汉大学法学院教授秦前红认为，设立国家监察委员会，可以整合反腐败资源力量，形成集中统一、权威高效的反腐败体制。而通过《监察法》落实到法律层面，则比党纪更加具有约束力。同时，覆盖面更广。

秦前红进一步阐明了自己的看法。他认为，官方最初设定的改革目标就是修改《行政监察法》，也就是要去着力解决这部法律在实施过程中的矛盾。但是后来发现“小修小补”并不能实现监察全覆盖，因此就有必要“伤筋动骨”，将行政监察体制改革上升至国家监察体制改革。

他认为，之所以要伤筋动骨，与我国腐败现象呈现出“全面性”“结构性”的特征有关。“原先的监察范围不够全面，且呈现‘九龙治水’特征，导致监察出现死角。在这样的前提下，需要用高压的方式重拳出击。这一系列反腐措施实施以后，效果还是不错的。”

按照监委的工作目标，反腐事业最终希望实现的是“不敢腐、不能腐、不想腐”。秦前红认为，目前“不敢腐”实现得不错，但要实现更进一步的目标，还需要改进。“中国腐败问题是一个历史遗留问题，对于这些问题，是采取‘割韭菜’的方式，还是适度宽松、腐败赦免，都需要考量。”

三省市的试点探索

改革开始布局后，作为试点的北京、浙江、山西省市被寄予厚望。

2016年11月4日，中共中央办公厅印发文件，部署在北京、浙江、山西省市的监察改革试点工作，由省（市）人民代表大会产生省（市）监察委员会，作为行使国家监察职能的专责机关。党的纪律检查委员会、监察委员会合署办公，建立健全监察委员会组织架构，明确监察委员会职能职责，建立监察委员会与司法机关的协调衔接机制，强化对监察委员会自身的监督制约。

2017年，上述三省市分别成立了各自的监察委员会。文件强调，“试点地区要加强调查研究，审慎稳妥推进改革，整合资源、调整结构，实现内涵发展，使改革取得人民群众满意的实效。”

为何选择上述三个省市？秦前红认为，选择浙江主要是因为当地民营经济比较发达，选择山西是因为该地国有化经济比较普遍，且山西是腐败的重灾区，选北京则是看中它作为全国政治文化中心的地位，“在制度设计等层面与其他地区有所不同”。

一年后，他们分别拿出了成绩单。

2018年2月27日，北京市纪委书记、市监委主任张硕辅介绍情况时说，“2017年共移送司法机关89人，其中留置68人。处置问题线索12537件，同比增长45.8%；立案3585件，同比增长11.5%，线索处置数、立案数、处分人数均创改革开放以来历史新高。特别是国际追逃追赃工作取得历史性突破，去年共追回在逃人员32名，是2016年的2倍多，阻止11名有外逃嫌疑的党员干部出境。” 

山西给出了更为直观的数据，“2017年1月至10月，山西省运用监督执纪‘四种形态’处理3.3万人次，同比增长16.8％，其中运用第一种形态处置2.1万人次，同比增长28.4％。抓早抓小、防微杜渐成为常态，管党治党正从‘宽松软’走向‘严紧硬’。与此同时，监委查办案件中，检察机关审查逮捕、审查起诉平均用时2.3天和22.5天，案件查办效率大幅提高。”

而在浙江，杭州市江干区法院审理的九堡街道牛田社区原党委书记周岳甫受贿一案，从采取监察留置措施，到法院开庭审理，仅用了104天。这是该市监察体制改革后首例宣判结案的采取留置措施的案件。

截止到2018年，监察委在全国31个省区市和新疆生产建设兵团得到推广。

李永忠认为，试点省市的工作虽然取得了一定成效，但也存在遗憾。“首先是权力结构没有得到突破，其次是选人、用人体制没有突破。” 在他看来，试点地区应该主动充当“敢死队”和“突击队”。他特意强调了习总书记在深改小组第十三次会议上提到的“三个作用”：试点能否迈开步子、趟出路子，直接关系改革成效。要牢固树立改革全局观，顶层设计要立足全局，基层探索要观照全局，大胆探索，积极作为，发挥好试点对全局性改革的示范、突破、带动作用。

“习总书记强调的三大作用里面，突破是最重要的。这是敢死队的精神，是突击队的勇气。”

但他认为，试点省搞了很多“规定动作”，而“自选动作”很少，几乎没有。后来跟进的28个省基本是以施工队自居，“这就像装修房子，施工队都是按照图纸施工，没有谁敢自作主张。”

《监察法》出世

2018年3月13日，李建国在向十三届全国人大一次会议作报告时详细阐述了制定《监察法》的意义。

他说，制定《监察法》是深化国家监察体制改革的内在要求和重要环节。《监察法》是反腐败国家立法，是一部对国家监察工作起统领性和基础性作用的法律。制定监察法，贯彻落实党中央关于深化国家监察体制改革决策部署，使党的主张通过法定程序成为国家意志，对于创新和完善国家监察制度，实现立法与改革相衔接，以法治思维和法治方式开展反腐败工作，意义重大、影响深远。党的十九大明确提出：“制定国家监察法，依法赋予监察委员会职责权限和调查手段，用留置取代‘两规’措施。” 

2018年3月20日，十三届全国人大一次会议表决通过了《监察法》。该法共分9章，包括总则、监察机关及其职责、监察范围和管辖、监察权限、监察程序等，共69条。监察法自公布之日起施行。《行政监察法》同时废止。

不过，长期致力于《刑事诉讼法》（下称《刑诉法》）研究的陈光中将《监察法》与《刑诉法》做了对比后认为，《刑诉法》遵循“疑罪从无原则”，但这个原则在《监察法》里没有被提及，“我认为这一原则必须在监察中得到实现。”陈光中说。

秦前红也提出了担忧。 “它整个只有69条，办案是不够用的。从道理上讲，法无授权即禁止。但是在实际情况下，办案人员不会停下来。现在可能导致，自创规则和突破规则的情况多了。”他提醒，监察部门在行使权力时应当适当尊重保障人权，否则容易造成系列问题。

陈光中预期，《监察法》已经立法，所以近期不会发生根本性变化，关键在于未来的改进。“我认为理念上是可以进步的，这样还有利于将来的立法和长期反腐斗争。”

“一府两院一委”

与《监察法》并重的是监察委员会的设立。

2018年3月11日，十三届全国人大一次会议通过《宪法修正案》，确立了监察委员会作为国家机构的宪法地位。2018年3月17日，十三届全国人大一次会议通过《关于批准国务院机构改革方案的决定》。根据方案，改革后，监察部、国家预防腐败局并入国家监察委员会。也就是说，国家机构由“一府两院”转变为“一府两院一委”。

陈光中认为，这个改变主要带来三个方面的变化，一是将监察机构的地位与法院检察院和政府等同，加强国家监察在国家机构中的地位。二是实现对所有行使公权力的国家公职人员实行全覆盖，三是检察院的侦查权将逐步由监察委员会的调查权所取代，不管是权力交接，还伴随人员交接。

他认为，这样的变化“实现了党内和党外的一体化，再有就是检察院的侦查权逐步被监察委的调查权替代。

秦前红认为，目前的机构设置，在“谁来监督监委”的问题上还不够完善。

针对这个问题，《监察法》提出，监察机关应当接受本级人民代表大会及其常务委员会的监督；监督机关应当依法公开监察工作信息，接受民主监督、社会监督、舆论监督；监察机关通过设立内部专门的监督机构等方式，加强对监察人员执行职务和遵守法律情况的监督。《监察法》还规定了对打听案情、过问案件、说情干预的报告和登记备案，监察人员的回避、脱密期管理和对监察人员辞职、退休后从业限制等制度。同时规定了对监察机关及其工作人员不当行为的申诉和责任追究制度。

秦前红认为，必须厘清监察权的性质，以及它同司法权、行政权的关系，同党的领导的关系等等，才谈得上监督。

陈光中则认为，在检察院与监察委员会的职能衔接中，会出现一些问题。“之前权力是向监察委员会转移，现在《刑诉法》修订过后，检察院重新获得部分侦查权。但因为法律条文具有一定的灵活性，权力可以归双方任何一方，这就需要协商，一旦协商，又会降低效率。”

监察对象全覆盖

在这次改革中，监察对象的扩张引人关注。

2016年1月12日，习近平总书记在十八届中央纪委六次全会明确提出，“形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系”。

有数据显示，在先行改革的北京、浙江和山西，监察对象人数得到了大幅增长。改革后，北京市监察对象达到99.7万人，较改革前增加78.7万人；山西省监察对象达到131.5万人，较改革前增加53万人；浙江省监察对象达到70.1万人，较改革前增加31.8万人。

陈光中对此表示认可。他解释，之所以提出“全覆盖”的要求，是因为原来我国的反腐败力量分散，职能互相重叠。改革之后，被监察对象涵盖了所有的国家公职人员，实现了全覆盖。“就是要建立统一集中权威高效的监察制度，来适应从严治党。”

针对“全覆盖”的好处，甘肃省委常委、省纪委书记、省监委主任刘昌林在接受媒体采访时分析更细致。他说，过去由于《行政监察法》规定的监察范围有限，在执法过程中，有的案件涉及多名当事人，却因为身份不同，导致处理结果不同，现在可以实现这方面的公平。刘昌林表示，判断一个人是不是被监察对象，要看他是不是行使公权力、履行公务。只要行使的是公权力，就要受到监督。

秦前红认为，实现“监察全覆盖“后，会对监察队伍的素质提出较高要求。“如果造成的社会效果不佳，则会反过来对监察体制的权威造成影响。” 

他还建议， “作为监察权的行使者，虽然是去监督司法权和行政权，但是不能把他们的权力取代了，由自己来行使司法权和行政权。”他认为，“监察人员如果没有深入了解每一个单位，不照顾其自主性，不能以其独特的运行规律为视角去做工作，那他的功能就没有得到优化。” 

秦前红的担忧并非多余。河南省委常委、省纪委书记、省监委主任任正晓在接受媒体采访时也承认，监察全覆盖对办案时效、证据收集、纪检监察干部队伍的能力素质都提出了新要求。

李永忠认为，“监察全覆盖”重点并不在人数的增加，而在于“要把重要的对象监督住。”