中国自然资源资产产权制度改革提速，统一行使全民所有自然资源资产所有权人职责的体制正在加速建立。

近日，中共中央办公厅、国务院办公厅对外公布《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》（下称“指导意见”），提出到2020年，归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有效的自然资源资产产权制度基本建立，自然资源开发利用效率和保护力度明显提升。

在所有自然资源产权改革的内容中，与老百姓关系最为直接、牵扯利益最广的无疑是土地制度改革。此次《指导意见》明确，要落实承包土地所有权、承包权、经营权“三权分置”，开展经营权入股、抵押；探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”。

农村承包土地关系着农民的收入来源，而宅基地则关系着农民的居住问题。界面新闻记者注意到，针对土地制度改革中的两大对象——农村承包土地和农村宅基地，《指导意见》均提出了“三权分置”的概念。但在抵押贷款方面，除了提出开展承包土地经营权入股、抵押外，并未提及宅基地和农民住房财产权抵押的相关内容。

此前，在经过三年试点、一次延期之后，农村承包土地经营权和农民住房财产权（下称“两权”）抵押贷款试点至2018年底已经期限届满。据新华社从全国人大常委会获悉，“两权”抵押贷款今年拟不再延期，其中，农村承包土地的经营权抵押贷款问题已通过修改农村土地承包法予以解决；农民住房财产权抵押贷款问题，恢复施行有关法律规定。

“随着‘两权’抵押贷款试点的收官，接下来将何去何从，成为社会关注的焦点。”中国社会科学院农村发展研究所研究员王小映对界面新闻记者表示，从《指导意见》可以看出，结合前期的试点经验，农村承包土地经营权抵押贷款和农民住房财产权抵押贷款作为两种制度安排，应当区别对待。

界面新闻记者注意到，农地经营权抵押贷款问题已经被写入最新修订的《农村土地承包法》，其中第47条规定，承包方可以用承包地的土地经营权向金融机构融资担保，并向发包方备案。王小映表示，这意味着农地抵押贷款业的务法律障碍基本消除，而相比之下，农房财产权抵押贷款问题更为复杂，全面推开还有赖于宅基地改革的深化和突破。此外还涉及物权法、担保法等财产权利制度的修改。

早在2015年8月，国务院出台的《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》指出，要以落实农村土地的用益物权、赋予农民更多财产权利为出发点，深化农村金融改革创新，稳妥有序开展“两权”抵押贷款业务，有效盘活农村资源、资金、资产。

2015年12月27日，全国人大常委会授权国务院在北京市大兴区等232个县（市、区）、天津蓟县等59个县（市、区）分别暂时实施农村承包土地经营权和农民住房财产权抵押贷款试点工作。值得一提的是，试点地区被授权突破《物权法》和《担保法》关于耕地、宅基地等集体所有的土地使用权不得抵押的相关法律条款，直到2017年12月31日，随后延长授权至2018年12月31日。

为依法稳妥推进“两权”抵押贷款试点，2016年3月15日，中国人民银行、中国银监会、中国保监会、财政部、国土资源部、住房和城乡建设部联合印发《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》，至此正式拉开了农民住房财产权抵押的序幕。

据人民日报从1月18日召开的金融服务乡村振兴高峰论坛上获悉，金融服务乡村振兴能力不断增强，“两权”抵押贷款试点成效显著，截至2018年9月底，全国232个试点地区中，农村承包土地经营权抵押贷款964亿元，59个试点地区，农房财产权抵押贷款累计达516亿元。

另据央行及银保监会的数据显示，“两权”抵押贷款试点有力地促进农业经营由分散的小农生产逐步向适度规模经营转变，缓解了“三农”领域融资难融资贵问题，普通农户贷款额度由试点前的最高10万元提高至50万元，对新型农业经营主体的贷款额度由试点前的最高1000万元提高至2000万元至5000万元，支持了农户增收致富。通过“两权”抵押贷款，新型农业经营主体融资可得性明显提升。

尽管“两权”试点取得了一定成绩，但全国人大常委会在审议《国务院关于全国农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点情况的总结报告》时也指出，“两权”抵押贷款试点存在一些困难。农地抵押贷款全面推开条件已经成熟，但农房抵押贷款因农房流转和处置面临较大障碍等问题，未形成有效闭环。下一步，对农地抵押和农房抵押贷款宜区别对待。

“土地经营权本质上是一种承租权，如同房屋的承租权一样，是在承租了别人的土地之后享有的收益权，并不意味着土地就是其本人的，因而不能被视为财产权。在这一前提下，土地经营权抵押贷款实际上是以该土地经营总收益扣除租金后的纯收益作为抵押来进行贷款。”王小映分析道，由于该部分收益的经济价值有限，能够担保的数额也是有限的，银行往往不太认可，因此导致土地经营权本身的融资能力受限。

不过，相比普通农户而言，土地经营权抵押贷款对于新型农业经营主体来说显然意义更大。王小映认为，尽管每亩土地的纯收益较低，但是近年来一些新型农业经营主体凭借集约化、规模化发展，每年能够保持可观的收益。除此之外，新型农业经营主体在向银行贷款时，还可以将机械、农具等动产一起打包作为抵押担保，从而更有利于其获得融资支持。

“农地经营权抵押贷款问题之所以能通过法律加以落实，并在《指导意见》中加以体现，还在于其不会对农民的土地承包经营权带来风险，有利于保持农村稳定。这是比较稳妥的做法。”王小映认为，若新型农业经营主体一旦发生担保失败，由于承包权和经营权是分离的，不会导致农民失去土地承包经营权。而若将农村土地承包经营权作为抵押进行贷款，尽管价值更大，但如果担保失败，则可能引发农民失去承包地的风险。

相比之下，情况更为复杂的农房财产权抵押贷款问题在此次发布的《指导意见》中并未提及。目前，我国农房产权结构一般是农房所有权+宅基地使用权，农房所有权可以转让，但宅基地使用权归集体所有，宪法规定，任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。

“由于农房抵押面临房地政策不衔接的障碍，这对农房财产权的转让造成直接限制，抵押面临产权结构的障碍。而一旦发生贷款风险，银行在对抵押物进行拍卖、转让时，将面临难以处置抵押物等问题。”王小映分析，农房抵押的前提是房地合一，其次要完全市场化，能够实现农房转让，在这方面需要突破的法律障碍有很多。目前来看，农房财产权抵押贷款试点的效果不如农地经营权明显。

对此，山东农业大学公共管理学院教授陈国申也表达了同样的观点，“在宪法的约束下，当前宅基地只能在村集体内部流转，因此在实践中，其价值很难达到抵押的法律效果。目前改革正处于瓶颈期，国家对城市居民下乡的态度也只是鼓励他们下乡租赁农民宅基地，距离突破宅基地在村集体内流转的限制还有很长一段路。”

而从试点情况来看，农房财产权抵押贷款更加倾向于政策性贷款，而不是完全市场化的商业贷款。陈国申表示，在农房贷款的实践中，由于其市场价值有限，银行主要考察的仍是农户的还款能力以及信用情况，而不是农房究竟值多少钱。此外，银行还会结合农村的拆迁整治，以农房贷款的名义发放部分贷款。

2015年底，山东省泰安市下辖的肥城市被列入首批59个试点农民住房财产权抵押贷款试点。据该市发布于2019年的一份名为《肥城市农民住房财产权抵押贷款试点工作总结报告》中提到，《土地管理法》第八条规定宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有；第十条对集体土地产权作出规定：农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。按照上述规定，宅基地出让仅能是本集体经济组织成员。而且，目前按照上级要求，房屋和土地的权益必须是一体的，二者不能分离，所以导致房屋也不能对外流转。对此建议，改革《土地管理法》中有关条款，扩大农房交易范围，将农房流转处置扩大到县域符合“一户一宅”的农村集体经济组织成员。                      

上述总结报告中还提到，由于宅基地不能入市，且与城市建设用地同地不同价，导致农民住房自身价值普遍不高，加上农村常住居民逐年减少，很多房屋已闲置，农民房屋变现能力很低，实际融资能力不强，直接制约了农民住房财产权抵押贷款业务的开展。对此报告建议，将农房抵押贷款纳入宅基地制度改革统筹考虑，完善相关法律，改革宅基地制度，增加宅基地土地使用权的价值，建立城乡统一的宅基地市场，完善农村宅基地出让、退出机制，通过土地增减挂钩实现与国有土地同等价值功能，建立国家、集体、个人三方宅基地增值收益分配兼顾机制，从源头上解决农民住房财产权抵押贷款的法律障碍。

此外，由于农村宅基地和农民住房转让局限于集体经济组织内部，一旦发生农民无法偿还到期贷款情况，银行在对抵押物进行拍卖、转让时，很可能面临“有价无市”局面。对此，肥城市在总结报告中建议，支持有条件的地区成立农村产权收储中心（资产管理公司），对金融机构处置抵押的农村房产等产权进行统一收购与处置，确保金融机构的权益得到保障，为金融机构扩大产品投放规模解除后顾之忧。

谈及农房抵押贷款政策的未来走向，王小映认为，从试点的经验来看，政策全面推开有赖于宅基地改革的深化和突破，以及财产权利制度的改革，要朝着房地合一、统一管理的方向慎重推进。当下基于中国人多地少的大背景，土地的保障功能依然不能被弱化，不能因此对农村集体土地造成不稳定影响。

界面新闻记者注意到，根据《国务院关于全国农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点情况的总结报告》，农房抵押贷款业务拟纳入宅基地“三权分置”改革的大盘子统筹考虑。在宅基地“三权分置”改革取得实质性进展基础上，再视情考虑物权法、担保法修改问题。有条件的地区可在风险可控前提下，继续稳妥探索宅基地使用权抵押。