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【专访】秦前红:《政务处分法》不能违背《监察法》基本精神

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【专访】秦前红:《政务处分法》不能违背《监察法》基本精神

按照十九届中央纪委三次全会部署,今年将推进政务处分法、监察官法的起草工作。对此,界面新闻深度专访教育部“长江学者”特聘教授、中国宪法学研究会副会长、武汉大学法学院教授秦前红。

图片来源:网络

记者|王昱倩

编辑|刘海川

按照十九届中央纪委三次全会部署,《政务处分法》《监察官法》的起草工作正在有条不紊地被推进。这两项法规也已纳入2018年9月公布的十三届全国人大常委会立法规划。

监察法首次以法律的形式明确了“政务处分”这一法律概念。《政务处分法》将党内法规纪律转化为对公职人员的要求,作出政务处分的主体是监察机关,对象即监察对象,包括所有行使公权力的公职人员,依据包括监察法、公务员法、法官法、检察官法、行政机关公务员处分条例、事业单位工作人员处分暂行规定、公职人员政务处分暂行规定等法律法规。而《监察官法》也将进一步明确监察官的条件、任免、等级设置等内容,为建立忠诚干净担当的监察官队伍提供法律依据。

为此,界面新闻深度专访了教育部“长江学者”特聘教授、武汉大学法学院教授、中国宪法学研究会副会长秦前红。

政务处分法不能违背宪法、监察法的基本精神

界面新闻:中央纪委国家监委今年将重点研究起草政务处分法。为什么考虑制定这样一部法律?

秦前红:根据我看到的资料,在起草制定监察法的时候,就同时考虑到了政务处分法、监察官法,甚至也考虑到了其他有关监察的法律等。中纪委副书记、国家监察委副主任肖培于去年3月的讲话中指出,要完善监察法的配套法规制度,直接提到了起草政务处分法、监察官法。总的来说,监察体制改革到来得太突然了、太快了,作为基础性法律的国家监察法只有69条,从制度的供给上来讲,是不充分的。实践中,遇到了很多问题无法可依,这就造成供求关系的不平衡。

起草监察法时,也考虑到了时间表的问题。但不可能把所有的问题想全了、想细了再去做。按照过去调整国家机构的立法模式,一般先有组织法,再有官员法,然后是行为法或职权法。如果依照这样的立法进程,也会出现缓不济急的情况,不能符合监察体制改革的需要。现在,监察法把组织、官员和职权等问题,放在一个锅里炖,其实也没有处理得很完备、很系统。所以,先把综合性的法律制定出来,以配合监察体制改革的进程,后面再完善配套法律。

界面新闻:此前,中央纪委国家监委颁布《公职人员政务处分暂行规定》,与《政务处分法》有什么不同?

秦前红:颁布《暂行规定》至少有两方面的考虑。一是配合监察体制改革的运行。监委的职责是监督、调查、处置,处置里面就包括政务处分的问题,需要有一个规矩。另外也有“立法试错”的考虑。法律未出台之前,先有一个《暂行规定》,看它可不可行,哪些问题是符合实践需要的,哪些是制度建设中没有考虑到的,哪些是在实践中运行有障碍的,要通过立法改进和完善。

在我看来,《暂行规定》也有不足。第一,它的性质不明。它是由中纪委、国家监委联合颁布,那么是把它理解为党内法规还是国家监察委的规范性文件?第二,效力不明。如果是党内法规,只能管党内。如果是规范性文件,不能与上位法冲突,或与宪法不一致,不能约束监委以外的机构。第三,适用不方便。《暂行规定》提到,实施政务处分的依据,包括《行政机关公务员处分条例》《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》《农村基层干部廉洁履行职责若干规定》等。这些规定并非协调一致的,甚至有相互打架的情况,而且其中有些是某些部门的内部规定。监察委作为具有宪法地位的机构,怎么能依据内部规定作处分呢,这也造成很多问题。

界面新闻:《政务处分法》将具体衔接监察法的哪些条款?

秦前红:主要是第11条:监察委员会履行监督、调查、处置职责,对违法的公职人员作出政务处分决定;还有55条、56条、57条等规定了违反监察法应承担的法律后果。都是可以作衔接的。

界面新闻:现实中监察法有哪些无法可依的情况,使得《政务处分法》的出台十分有必要?

秦前红:比如,现有的大公务员体系,公务员、法官、检察官都有选拔制度,但没有规定监察官怎么管理和如何奖惩,如此庞大的队伍要不要分不同的类型,定不同的奖惩制度?上述问题,有的在《暂行规定》中作过原则性的表述,大部分是缺失的,需要立法来解决。总之,第一要与现有的制度作衔接,第二是整合,构建一个整体的框架。比如给公职人员一个处分以后,他如果不服且申诉,我希望可以像公务员一样,去法院起诉。其实这种权利的救济,在制度上它也是没有规定得很清楚。我们谈到的这些问题,有的是在暂行规定里的,但它只是一个简单的原则性表述,有的则完全没有涉及到,需要通过立法解决。

界面新闻:《政务处分法》与《监察法》的关系是一般法与特别法,还是上位法与下位法?是完全依据监察法,还是某些方面有抵触?

秦前红:这要看立法的进程,制定的主体是怎么样的。如从调整内容来看,应该是一般法与特别法的关系。从效力来看,如果监察法是全国人大制定的,《政务处分法》是全国人大常委会来制定,就应该有不同效力位阶。当然对这个问题学界也有争议,有学者主张全国人大常委会是全国人大的常设机构,所以它们制定法律的效力应该是相同的。也可以把它们看作新法和旧法的关系。监察法出台时,有它的宪法地位,是对宪法立法的具体化。严格来说,监察法是一部基础性法律,确定了监察体制改革应该走到哪一步,边界在哪里。之后出台的法律不能与之相违背。否则我们就不清楚监察体制改革的蓝图是什么,相应地会造成路线图的混乱,产生内耗等诸多问题。总体上来说,《政务处分法》不能违背宪法和监察法的基本精神。

监察处分对象不一定是政务处分对象

界面新闻:监察处分对象和政务处分对象的范围有什么不同?

秦前红:简单总结,政务处分对象不能超越监察处分对象的范围,但监察处分对象不一定是政务处分对象。国家治理是很复杂的体系,各个组织的存在要符合功能分工和功能优化的基本规律,以发挥最大的效用,提升治理能力。如果政务处分超过监察对象的范围就越界了,不符合机构之间功能分工、功能优化的道理。

为什么说,监察处分对象不一定是政务处分对象?监察对象是特别广泛也特别庞杂的。政务处分对象是公职人员的违法行为。监察法规定,监察对象还包括涉案人员、相关人员。比如公职人员受贿,行贿人可能是普通公民或者企业法人,也纳入了监察调查范围,但不是政务处分对象。一个基层自治组织的负责人,比如村长,如果他不是党员,对他是不是适用所有政务处分的措施,就要考虑特殊情况。因为他没有公职身份,有些政务处分的措施对他就不适用。

界面新闻:所以,执行公务即行使公权力的人员但非公职身份,适用于《政务处分法》吗?

秦前红:实际上要看特定情形。比如,对有些国有企业的管理人员,我们现在对国有企业界定是不清楚的,国有独资当然是国有企业,国有参股的公司是不是国有企业呢,按照公司法的规定,它有一套公司治理的制度。股东、管理层等是不是政务处分的对象呢?

总之,一部政务处分法不能就包打天下,一些行业或单位有特殊管理规定时,要通过政务处分法有一个授权,让他们根据具体情形,制定实施细则。比如,法院或检察院,为了保证独立行使审判权、检察权,有一套内部的惩戒规则,由法官、检察官惩戒委员会作出判断,是否他们滥用职权等,再由法院、检察院作出处分决定。像这样的,政务处分法不能不考虑司法运作的特殊规定。再比如一个大学被纳入管理对象,涉及到学术问题,是内部惩戒机构作出专业判断。政务处分法如果把这些问题都涵盖进去,就使整个立法的逻辑体系不协调。这时就应当采取授权的办法,政务处分法只能起一个公约数作用,它的条款是各行各业都适用的。

界面新闻:《政务处分法》与《行政机关公务员处分条例》有什么不同?它与《公务员法》的惩戒部分又有什么不同?

秦前红:首先名称不同。过去叫行政处分,现在是政务处分。其次处分适用的对象范围不同,行政处分主要适用于行政部门,国家监察体制改革后,人大政协、法院、检察院、企事业单位,特定的人民团体和社会组织如共青团、工会、妇联、证监会、法学会、基金会等全部纳入进来了。再次,处分的措施也有不同。

新法出台后,一批旧法就废止了。就比如监察法出台后,行政监察法废止了。《政务处分法》一旦颁布实施,以前关于行政处分的法律法规,大多要废止。法规、规章的位阶比政务处分法低得多。除非有特殊保留的,要通过某些程序确认它的效力。

界面新闻:政务处分既然是一种外部惩戒,如果被处分人不服,能提起诉讼吗?

秦前红:从法律的基本原理出发,有权利的受损一定要有权利的救济。我更希望未来的设计中有外部救济渠道。当然这还要看政治决断以及立法机关的考量。有了司法审查,某种程度上会对监察权的运行带来不便甚至困扰。监委作为反腐败高效权威的机构,在制度设计时有一个初衷,是不希望有太多外部的介入。如果对政务处分不服,经过内部复议程序后,还可以到法院去告,这对监察权的运行会产生什么后果,我估计立法者会做审慎的沙盘推演。连带产生的一个问题是,假设在这个层面上都允许外部介入了,那为什么在监察调查期间、留置期间不允许律师介入,不允许其他机关介入?这就产生了制度设计逻辑的打架。这点可能是立法中争议的焦点,是立法者很头疼的问题。

界面新闻:您对《政务处分法》有什么立法建议?

秦前红:第一,立法要遵循公开性、民主性的原则,吸纳专家学者社会大众好的意见。第二,要把我们过去多年来机关单位内部的行政、纪律处分运行的经验得失做一个梳理,吸纳到立法中去。第三,借鉴国外好的立法经验。

员额制能实现监察队伍的优化

界面新闻:《监察官法》立法通过后,监察官将成为公务员队伍中,区别于法官、检察官的第三种“官”,怎么理解“监察官”?

秦前红:中国的监察体制改革是前所未有的,如果不是想构建监察人员制度的特殊性,完全可以有一种办法,比如全国人大常委会出台一个决定,监察人员的管理参照公务员、法官检察官的管理办法进行。现在单独建立一个法,就意味着单独建立一个制度,包括管理、惩戒、选拔任用等,都会有一些独立的制度设计。

界面新闻:展望制度设计,监察官会不会实行员额制?现任的监委工作人员会不会全部成为“监察官”?

秦前红:这个问题很复杂,涉及方方面面。首先是如何处理存量。已经到了纪委和监察队伍来的人,是不是一定要全部转进去变成监察官。其次是增量,监察队伍补充的新的人员,是通过调动还是考试或者是其他选用途径?在机关里的,在企业、大学里面派驻的监察人员,又怎么处理,这都是立法者应当考量的。还有,监察官制度和法官检察官制度、公务员制度有什么不同?总之,这个“靴子”何时能落地,在内部有很大关切的,这与个人利益、整个队伍的士气也有很大关系。

从应然的角度将,我是赞同员额制的。不搞员额制,就不能实现监察队伍的优化。法官和检察官都有实行员额制,公务员也有严格的编制制度,为什么监察官不搞员额制呢。一个过于庞大的队伍,没有效率,也让我们财政的供养负担很重。有一次,我到南京讲课,一个组织部长跟我讲,现在没有搞监察官制度,纪委、监委办案需要人,我们新增的编制很大部分都给了纪监委。所以员额制应该是代表监察队伍管理的一种趋势。

界面新闻:为了配合监察法的实施,未来还有哪些方面的法律需要修订?

秦前红:事实上这两年能把这两部立法制定出来就很不错了。通过人大常委会作法律解释,来弥补监察立法的规则短板,之后也可能长期存在。事实上能不能给国家监委以监察法规制定权,依据实际需要将现有法律细化,还有法法衔接的问题,过去只限于监察法和刑事诉讼法的衔接,那么未来跟公务员法、人大代表法律师法、国家赔偿法等都要有衔接问题,这些都要提上日程。

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【专访】秦前红:《政务处分法》不能违背《监察法》基本精神

按照十九届中央纪委三次全会部署,今年将推进政务处分法、监察官法的起草工作。对此,界面新闻深度专访教育部“长江学者”特聘教授、中国宪法学研究会副会长、武汉大学法学院教授秦前红。

图片来源:网络

记者|王昱倩

编辑|刘海川

按照十九届中央纪委三次全会部署,《政务处分法》《监察官法》的起草工作正在有条不紊地被推进。这两项法规也已纳入2018年9月公布的十三届全国人大常委会立法规划。

监察法首次以法律的形式明确了“政务处分”这一法律概念。《政务处分法》将党内法规纪律转化为对公职人员的要求,作出政务处分的主体是监察机关,对象即监察对象,包括所有行使公权力的公职人员,依据包括监察法、公务员法、法官法、检察官法、行政机关公务员处分条例、事业单位工作人员处分暂行规定、公职人员政务处分暂行规定等法律法规。而《监察官法》也将进一步明确监察官的条件、任免、等级设置等内容,为建立忠诚干净担当的监察官队伍提供法律依据。

为此,界面新闻深度专访了教育部“长江学者”特聘教授、武汉大学法学院教授、中国宪法学研究会副会长秦前红。

政务处分法不能违背宪法、监察法的基本精神

界面新闻:中央纪委国家监委今年将重点研究起草政务处分法。为什么考虑制定这样一部法律?

秦前红:根据我看到的资料,在起草制定监察法的时候,就同时考虑到了政务处分法、监察官法,甚至也考虑到了其他有关监察的法律等。中纪委副书记、国家监察委副主任肖培于去年3月的讲话中指出,要完善监察法的配套法规制度,直接提到了起草政务处分法、监察官法。总的来说,监察体制改革到来得太突然了、太快了,作为基础性法律的国家监察法只有69条,从制度的供给上来讲,是不充分的。实践中,遇到了很多问题无法可依,这就造成供求关系的不平衡。

起草监察法时,也考虑到了时间表的问题。但不可能把所有的问题想全了、想细了再去做。按照过去调整国家机构的立法模式,一般先有组织法,再有官员法,然后是行为法或职权法。如果依照这样的立法进程,也会出现缓不济急的情况,不能符合监察体制改革的需要。现在,监察法把组织、官员和职权等问题,放在一个锅里炖,其实也没有处理得很完备、很系统。所以,先把综合性的法律制定出来,以配合监察体制改革的进程,后面再完善配套法律。

界面新闻:此前,中央纪委国家监委颁布《公职人员政务处分暂行规定》,与《政务处分法》有什么不同?

秦前红:颁布《暂行规定》至少有两方面的考虑。一是配合监察体制改革的运行。监委的职责是监督、调查、处置,处置里面就包括政务处分的问题,需要有一个规矩。另外也有“立法试错”的考虑。法律未出台之前,先有一个《暂行规定》,看它可不可行,哪些问题是符合实践需要的,哪些是制度建设中没有考虑到的,哪些是在实践中运行有障碍的,要通过立法改进和完善。

在我看来,《暂行规定》也有不足。第一,它的性质不明。它是由中纪委、国家监委联合颁布,那么是把它理解为党内法规还是国家监察委的规范性文件?第二,效力不明。如果是党内法规,只能管党内。如果是规范性文件,不能与上位法冲突,或与宪法不一致,不能约束监委以外的机构。第三,适用不方便。《暂行规定》提到,实施政务处分的依据,包括《行政机关公务员处分条例》《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》《农村基层干部廉洁履行职责若干规定》等。这些规定并非协调一致的,甚至有相互打架的情况,而且其中有些是某些部门的内部规定。监察委作为具有宪法地位的机构,怎么能依据内部规定作处分呢,这也造成很多问题。

界面新闻:《政务处分法》将具体衔接监察法的哪些条款?

秦前红:主要是第11条:监察委员会履行监督、调查、处置职责,对违法的公职人员作出政务处分决定;还有55条、56条、57条等规定了违反监察法应承担的法律后果。都是可以作衔接的。

界面新闻:现实中监察法有哪些无法可依的情况,使得《政务处分法》的出台十分有必要?

秦前红:比如,现有的大公务员体系,公务员、法官、检察官都有选拔制度,但没有规定监察官怎么管理和如何奖惩,如此庞大的队伍要不要分不同的类型,定不同的奖惩制度?上述问题,有的在《暂行规定》中作过原则性的表述,大部分是缺失的,需要立法来解决。总之,第一要与现有的制度作衔接,第二是整合,构建一个整体的框架。比如给公职人员一个处分以后,他如果不服且申诉,我希望可以像公务员一样,去法院起诉。其实这种权利的救济,在制度上它也是没有规定得很清楚。我们谈到的这些问题,有的是在暂行规定里的,但它只是一个简单的原则性表述,有的则完全没有涉及到,需要通过立法解决。

界面新闻:《政务处分法》与《监察法》的关系是一般法与特别法,还是上位法与下位法?是完全依据监察法,还是某些方面有抵触?

秦前红:这要看立法的进程,制定的主体是怎么样的。如从调整内容来看,应该是一般法与特别法的关系。从效力来看,如果监察法是全国人大制定的,《政务处分法》是全国人大常委会来制定,就应该有不同效力位阶。当然对这个问题学界也有争议,有学者主张全国人大常委会是全国人大的常设机构,所以它们制定法律的效力应该是相同的。也可以把它们看作新法和旧法的关系。监察法出台时,有它的宪法地位,是对宪法立法的具体化。严格来说,监察法是一部基础性法律,确定了监察体制改革应该走到哪一步,边界在哪里。之后出台的法律不能与之相违背。否则我们就不清楚监察体制改革的蓝图是什么,相应地会造成路线图的混乱,产生内耗等诸多问题。总体上来说,《政务处分法》不能违背宪法和监察法的基本精神。

监察处分对象不一定是政务处分对象

界面新闻:监察处分对象和政务处分对象的范围有什么不同?

秦前红:简单总结,政务处分对象不能超越监察处分对象的范围,但监察处分对象不一定是政务处分对象。国家治理是很复杂的体系,各个组织的存在要符合功能分工和功能优化的基本规律,以发挥最大的效用,提升治理能力。如果政务处分超过监察对象的范围就越界了,不符合机构之间功能分工、功能优化的道理。

为什么说,监察处分对象不一定是政务处分对象?监察对象是特别广泛也特别庞杂的。政务处分对象是公职人员的违法行为。监察法规定,监察对象还包括涉案人员、相关人员。比如公职人员受贿,行贿人可能是普通公民或者企业法人,也纳入了监察调查范围,但不是政务处分对象。一个基层自治组织的负责人,比如村长,如果他不是党员,对他是不是适用所有政务处分的措施,就要考虑特殊情况。因为他没有公职身份,有些政务处分的措施对他就不适用。

界面新闻:所以,执行公务即行使公权力的人员但非公职身份,适用于《政务处分法》吗?

秦前红:实际上要看特定情形。比如,对有些国有企业的管理人员,我们现在对国有企业界定是不清楚的,国有独资当然是国有企业,国有参股的公司是不是国有企业呢,按照公司法的规定,它有一套公司治理的制度。股东、管理层等是不是政务处分的对象呢?

总之,一部政务处分法不能就包打天下,一些行业或单位有特殊管理规定时,要通过政务处分法有一个授权,让他们根据具体情形,制定实施细则。比如,法院或检察院,为了保证独立行使审判权、检察权,有一套内部的惩戒规则,由法官、检察官惩戒委员会作出判断,是否他们滥用职权等,再由法院、检察院作出处分决定。像这样的,政务处分法不能不考虑司法运作的特殊规定。再比如一个大学被纳入管理对象,涉及到学术问题,是内部惩戒机构作出专业判断。政务处分法如果把这些问题都涵盖进去,就使整个立法的逻辑体系不协调。这时就应当采取授权的办法,政务处分法只能起一个公约数作用,它的条款是各行各业都适用的。

界面新闻:《政务处分法》与《行政机关公务员处分条例》有什么不同?它与《公务员法》的惩戒部分又有什么不同?

秦前红:首先名称不同。过去叫行政处分,现在是政务处分。其次处分适用的对象范围不同,行政处分主要适用于行政部门,国家监察体制改革后,人大政协、法院、检察院、企事业单位,特定的人民团体和社会组织如共青团、工会、妇联、证监会、法学会、基金会等全部纳入进来了。再次,处分的措施也有不同。

新法出台后,一批旧法就废止了。就比如监察法出台后,行政监察法废止了。《政务处分法》一旦颁布实施,以前关于行政处分的法律法规,大多要废止。法规、规章的位阶比政务处分法低得多。除非有特殊保留的,要通过某些程序确认它的效力。

界面新闻:政务处分既然是一种外部惩戒,如果被处分人不服,能提起诉讼吗?

秦前红:从法律的基本原理出发,有权利的受损一定要有权利的救济。我更希望未来的设计中有外部救济渠道。当然这还要看政治决断以及立法机关的考量。有了司法审查,某种程度上会对监察权的运行带来不便甚至困扰。监委作为反腐败高效权威的机构,在制度设计时有一个初衷,是不希望有太多外部的介入。如果对政务处分不服,经过内部复议程序后,还可以到法院去告,这对监察权的运行会产生什么后果,我估计立法者会做审慎的沙盘推演。连带产生的一个问题是,假设在这个层面上都允许外部介入了,那为什么在监察调查期间、留置期间不允许律师介入,不允许其他机关介入?这就产生了制度设计逻辑的打架。这点可能是立法中争议的焦点,是立法者很头疼的问题。

界面新闻:您对《政务处分法》有什么立法建议?

秦前红:第一,立法要遵循公开性、民主性的原则,吸纳专家学者社会大众好的意见。第二,要把我们过去多年来机关单位内部的行政、纪律处分运行的经验得失做一个梳理,吸纳到立法中去。第三,借鉴国外好的立法经验。

员额制能实现监察队伍的优化

界面新闻:《监察官法》立法通过后,监察官将成为公务员队伍中,区别于法官、检察官的第三种“官”,怎么理解“监察官”?

秦前红:中国的监察体制改革是前所未有的,如果不是想构建监察人员制度的特殊性,完全可以有一种办法,比如全国人大常委会出台一个决定,监察人员的管理参照公务员、法官检察官的管理办法进行。现在单独建立一个法,就意味着单独建立一个制度,包括管理、惩戒、选拔任用等,都会有一些独立的制度设计。

界面新闻:展望制度设计,监察官会不会实行员额制?现任的监委工作人员会不会全部成为“监察官”?

秦前红:这个问题很复杂,涉及方方面面。首先是如何处理存量。已经到了纪委和监察队伍来的人,是不是一定要全部转进去变成监察官。其次是增量,监察队伍补充的新的人员,是通过调动还是考试或者是其他选用途径?在机关里的,在企业、大学里面派驻的监察人员,又怎么处理,这都是立法者应当考量的。还有,监察官制度和法官检察官制度、公务员制度有什么不同?总之,这个“靴子”何时能落地,在内部有很大关切的,这与个人利益、整个队伍的士气也有很大关系。

从应然的角度将,我是赞同员额制的。不搞员额制,就不能实现监察队伍的优化。法官和检察官都有实行员额制,公务员也有严格的编制制度,为什么监察官不搞员额制呢。一个过于庞大的队伍,没有效率,也让我们财政的供养负担很重。有一次,我到南京讲课,一个组织部长跟我讲,现在没有搞监察官制度,纪委、监委办案需要人,我们新增的编制很大部分都给了纪监委。所以员额制应该是代表监察队伍管理的一种趋势。

界面新闻:为了配合监察法的实施,未来还有哪些方面的法律需要修订?

秦前红:事实上这两年能把这两部立法制定出来就很不错了。通过人大常委会作法律解释,来弥补监察立法的规则短板,之后也可能长期存在。事实上能不能给国家监委以监察法规制定权,依据实际需要将现有法律细化,还有法法衔接的问题,过去只限于监察法和刑事诉讼法的衔接,那么未来跟公务员法、人大代表法律师法、国家赔偿法等都要有衔接问题,这些都要提上日程。

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