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【评论】法院院长庭长将明确权力清单:让审理者裁判,让裁判者负责

“五五改革纲要”是对上一个五年纲要的传承,这次是进一步细化、落实。权力清单制度是法院实施司法责任制的基础性制度,在重塑审判权运行机制的员额制改革中具有特别重要的意义。

图片来源:视觉中国

文|周铭川

《人民法院第五个五年改革纲要(2019—2023)》2月27日正式发布。这份《纲要》明确要全面贯彻“让审理者裁判,由裁判者负责”,强化独任庭、合议庭的法定审判组织地位,加强基层法院审判团队建设,健全“随机分案为主,指定分案为辅”的案件分配机制。

同时,《纲要》提出要“明确院长、庭长的权力清单和监督管理职责,健全履职指引和案件监管的全程留痕制度”。这句话的重点有三,一是要明确院长、庭长的权力清单,二是要明确院长、庭长的监督管理职责,三是对案件的监督管理要全程留痕。由于该《纲要》是对上一个五年纲要的“传承”,其中许多内容早在2015年就开始实施了,该《纲要》只是试图进一步推进相关制度的细化、落实而已,因此对该句话进行解读,必须结合《纲要》颁布之前的相关文件进行。

关于明确院长、庭长的权力清单问题。所谓权力清单,是对法院不同主体行使各类审判职权及其限度的具体界定,其基本功能是明确各方主体在法院办案工作中的职责权限,包括院长、副院长、审判委员会专职委员、庭长、副庭长在审判监督管理方面的权力清单。权力清单制度是法院实施司法责任制的基础性制度,在重塑审判权运行机制的员额制改革中具有特别重要的意义。

早在2015年9月,最高人民法院就印发了《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》,规定了院长、庭长的管理监督职责,其中即包含在案件管理监督方面的权限。其中规定,院长、副院长、庭长除依法履行审判职责外,还应当在各自权限范围内履行管理监督职责。

针对司法责任制改革之前院长、庭长权限过大、经常干预法官审判的问题,该《意见》第6条明文规定,今后裁判文书均应当由审理案件的独任法官或合议庭成员签署,除审判委员会讨论决定的案件以外,院长、副院长、庭长对其未直接参加审理案件的裁判文书不再进行审核签发。如果院长、庭长在管理监督过程中有异议,则应当通过将案件提交专业法官会议或者审判委员会讨论的方式进行,并且在办案系统上公开,不得以口头指示等方式变相审批案件,更不得违反规定要求法官汇报案件。

如果独任法官或合议庭不采纳专业法官会议的一致意见或者多数意见,则庭长、院长可以将案件提交审判委员会讨论,而无权直接改变独任法官或合议庭的意见。并且,除法律规定不应当公开的情形外,审判委员会讨论案件的决定及其理由应当在裁判文书中公开。其目的有二,一是保证“让审理者裁判,让裁判者负责”制度得以推行,二是保证院长、庭长对法官判案的监督,防止出现法官徇私枉法、徇情枉法等问题。

其后,最高人民法院在2018年12月又印发了《关于进一步全面落实司法责任制的实施意见》,其第13条比较详细地规定了院长、庭长审判监督管理权责清单,包括8项权力,并且明确规定“院长、庭长在权力职责清单范围内按程序履行监督管理职责的,不属于不当过问或者干预案件。”反而,如果院长、庭长应当履行监督管理职责而不履行或怠于履行,则应当追究监督管理失职的责任。

关于明确院长、庭长的监督管理职责问题。2015年《若干意见》第24条规定,院长、副院长、庭长对于以下4类案件,有权要求独任法官或者合议庭报告案件进展和评议结果:一是涉及群体性纠纷,可能影响社会稳定的案件;二是疑难、复杂且在社会上有重大影响的案件;三是与本院或者上级法院的类案判决可能发生冲突的案件; 四是有关单位或者个人反映法官有违法审判行为的案件。

由于这四类案件的范围未必明确,比如,什么案件才属于“可能影响社会稳定”“在社会上有重大影响”的案件,什么案件才属于“与本院或上级法院的类案判决可能发生冲突”的案件,其界限非常模糊,需要进一步细化明确其判断标准,因此,2018年《实施意见》中要求,各高级人民法院应当细化“四类案件”的监管范围、发现机制、启动程序和监管方式,并一一规定了立案部门初步识别、承办法官主动报告、审判长提醒承办法官、审判管理机构和监察部门及时报告院长等要求,在有条件的地方,可实行“四类案件”自动化识别、智能化监管机制。

对于这“四类案件”,院长、庭长的权限相当大,既可以查阅卷宗、旁听庭审、查看案件流程情况,又可以要求独任法官或合议庭在指定期限内报告案件进展情况和评议结果、提供类案裁判文书或者检索报告,如果其范围不明确,很可能为院长、庭长滥用职权不当干预案件审理提供可乘之机,例如,庭长甲对法官乙的行为极其不满,便要求法官乙将其承办的每一起案件的卷宗都报送庭长查阅,并随时向庭长汇报案件进展情况和评议结果,既给乙无端增加许多工作量,又明显表现出对乙的不信任和歧视,使乙感觉受到羞辱。

除了对“四类案件”进行监管之外,院长、庭长还应当对本院、本庭的案件审判质量负责监督管理,包括对法官有无违法违纪行为进行监督,发现有问题的,应当及时采取相应措施。如果由于故意或者重大过失,怠于行使或者不当行使审判监督和管理权,导致裁判错误并造成严重后果的,应当承担监督管理责任。其主要目的,是促使法官依法办案,确保法官依法裁判不受追究、违法裁判必问责任。

正如最高人民法院司改办主任胡仕浩2月27日在新闻发布会上所言,虽然审判权限下放到了审理案件的法官,但是绝不允许放权后出现“灯下黑”问题,对于法官在审判质效、办案程序、纪律作风中存在的问题,院长、庭长应当依职权提出监督纠正意见,如果院长、庭长该管的不会管、不愿管或不敢管,并且因怠于行使监督管理权造成严重后果,则应当追究其相应责任。这种制度设计,能够大幅度减少人民群众对法官滥用职权枉法裁判的疑虑。

关于对案件的监督管理要全程留痕问题。2015年《若干意见》第23条、第24条规定,对院长、副院长、庭长的审判管理和监督活动应当严格控制在职责和权限范围内,并在工作平台上公开进行,他们除参加审判委员会、专业法官会议以外,不得对其没有参加审理的案件发表倾向性意见;即使是对有权要求独任法官或者合议庭报告案件进展和评议结果的“四类案件”进行监管,也必须将监督建议的时间、内容、处理结果等在案卷中和办公平台上全程留痕。

2018年的《实施意见》进一步提出要全面支持网上办案、全程留痕、智能管理等内容。正如最高人民法院司改办主任胡仕浩所言,所有审判监督管理行为都应当可记录、可查询、可追溯,院长、庭长等人不能脱离主审法官会议、审判委员会等制度平台或办案平台任意表态。可见,案件监督管理全程留痕的主要目的,仍在于明确院长、副院长、庭长、合议庭成员和独任法官各方的责任,将案件的审判和监督管理公开化、透明化,防止各方滥用职权徇私舞弊,保证审判的公平公正。

可以预见,本次“五五改革纲要”的出台,将进一步推进司法责任制改革的深入发展,进一步保证法官在审理和裁决案件方面的权限,只是目前中国法官的政治素质和业务水平能否适应这种大幅度的改革,特别是能否承担起相应责任,仍是一个需要认真对待的问题。

(作者系上海交通大学凯原法学院刑法学副教授)

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