文｜青眼 师姐

1月上旬，国家药品监督管理局一纸公文将“药妆”“EGF”等宣称送上风口浪尖后，时隔一个半月有余，行业内关于这几大违法宣称的讨论仍不绝于耳，各省市区药监局也持续展开了违法宣称的非特殊用途化妆品清查工作。

近年来，随着化妆品行业监管趋严，各级监管部门的任何一个动作都有可能引发一次行业“地震”。然而，一个无法否认的事实是，国内化妆品产业发展至今，正是因为经历了一次又一次的“震荡”，才形成了如今愈加规范化发展的局面。

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作为文明古国，中国对化妆品的研究与使用古已有之。但要追溯至第一个现代化的化妆品厂，无疑是19世纪末成立的上海家化前身——广生行。不过，由于政治局势的影响，可以说，直到1949年新中国成立之前，全国也只有少数大城市有化妆品生产。

解放后，在我国原轻工业部（原化妆品主管机构）的领导下，化妆品虽逐步形成一个独立的工业体系，但由于人们在思想上把化妆这一行为与资产阶级生活方式联系到一起，致使这一产业的发展几乎在原地徘徊了近30年。直到上世纪70年代末期，随着改革开放不断深入，国内各种商品的生产开始起步，人们物质生活与文化水平提升，对美的认识和需求也逐步扩大，化妆品的消费才与日俱增。

相关数据显示，“六五”（1981-1985）计划实施期间，我国化妆品生产企业曾由寥寥数百家迅速发展至1000多家，生产量成倍增长，新的产品种类不断涌现，产品质量相比以往也得到了很大提升。然而，也正是这一时期，化妆品安全问题接踵而至，不少化妆品厂家为了谋取利益，或生产质量低下的化妆品，或往产品中添加有毒有害物质以快速达到某种效果，从而损害了消费者的身体健康。

为保障消费者的权益，同时也为了规范国内化妆品市场，1986年12月原轻工业部颁发《化妆品生产管理条例》，并于1987年元旦起试行。由此，我国化妆品生产管理工作进入法制监管新时代。虽然这一条例如今看来还有许多不完善的地方，且目前已失效，但作为中国化妆品领域的第一个生产管理法规，其通过对化妆品进行专门定义、初步确立化妆品生产许可制度等，开启了中国化妆品市场监管的先河，意义非凡。

也正是有了1986年的这一条例“打头阵”，仅三年后的1989年11月，卫生部又出台《化妆品卫生监督条例》，并于1990年元旦正式施行。值得一提的是，这一包含6章35个条款，实施至今已有30年历史的卫生监督条例，在诞生之初便已基本囊括化妆品生产经营的方方面面，如规定建立化妆品生产企业卫生许可证制度、将化妆品分为备案制普通化妆品和许可制特殊用途化妆品、规定新原料的使用、对化妆品标签及广告做出规定、实行进口化妆品许可制等。1991年，针对这一条例，卫生部继而还颁发了《化妆品卫生监督条例实施细则》。

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如果说1980年代末期的中国化妆品行业监管意识才刚刚觉醒，那么1990年代则是中国化妆品行业在监管方面不断开创新纪元的一个过程。并且，这一阶段，国内化妆品行业监管经历了很多“从无到有”，为2000年以后我国化妆品行业的发展奠定了一定基础。

例如，卫生部1992年颁布《化妆品卫生监督检验实验室资格认证办法》，明确化妆品监管部门从业人员必须具备的素质，1996年颁布《化妆品生产企业卫生规范》，统一规范化妆品生产企业的卫生条件和质量，同时也为化妆品生产企业考核、验收、颁发卫生许可证提供了依据。

这一时期，除了化妆品生产方面的监管法规逐步确立，针对化妆品广告的监管也初现端倪。1993年7月，原国家工商行政管理总局发布《化妆品广告管理办法》，并于同年10月1日正式实施。该办法中规定了化妆品广告禁止出现虚假夸大宣传、医疗用语等内容，也明确了广告客户申请发布化妆品广告需要注意的诸多事项。

与不断出台的监管政策相对应的，是彼时国内化妆品市场规模的稳步扩大。相关数据显示，1987年我国化妆品行业的年销售额仅18亿元，但发展至2000年，整个行业的年销售额已经达到138亿元，拥有3000多家生产企业。1987-2000年期间，化妆品行业产值的年均增长率达18%左右。

值得关注的是，也正是在1990年代，中国化妆品行业涌现了无数经典品牌，例如羽西、小护士、丁家宜等，且这些品牌迅速成长为彼时的国内头部品牌后，相继凭借着各自的品牌及渠道实力被外资集团收购，一时风头无两。

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进入2000年以后，中国化妆品产业不论从规模还是品牌数量上，均迎来了新的增长阶段。但也正是因为品牌数量的急剧增加，以及产业爆发式增长，化妆品行业的监管迎来了新一轮挑战。

2002年，在一系列违禁化学品的使用引发众多安全事故的背景下，国家监管部门开始发布化妆品禁用成分。彼时，《化妆品卫生规范》（2002年版）中规定的化妆品禁用化学物质达412种，到2006年，这一数字已翻了3倍达1200多种。

显然，这一阶段不论是消费者还是监管部门，对于违法添加的容忍度都已到达临界点，但凡有品牌触及这一红线，无异于自取灭亡。这一过程中，最为典型的无疑是2006年的“白大夫事件”。作为第一个在央视投放上亿元广告的本土品牌，因被消费者投诉“铅汞超标”，一时陷入生死存亡的边缘。虽然后来央视澄清白大夫并无质量问题，但白大夫却再也难回昔日风光。由此，整个化妆品行业对于违法添加产品的关注又上升了一个台阶，监管也迎来了又一个新局面。

2007年，面对层出不穷的混乱与虚假宣传状况，国家质量监督检验检疫总局发布《化妆品标识规定管理》，规定“通用名应当准确、科学，不得使用明示或者暗示医疗作用的文字”。紧接着，2008年9月，根据国务院机构改革方案，化妆品卫生监督管理职责由卫生部划给国家食品药品监督管理局，至此，化妆品监管职能归入国家食药监局。

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事实上，也正是从国家食药监局接手化妆品监管职责以来，我国化妆品的监管再度加严，化妆品企业的优胜劣汰进一步加快。

一方面，国家食药监局关于各个重点化妆品品类，如面膜、防晒、祛痘祛斑、染发类产品的抽查频率加大，惩戒措施愈加严格；另一方面，各级食药监局针对化妆品企业的飞行检查也越来越频繁。这一过程中，生产管理条件不合规范的企业，要么面临严重整改，要么面临被吊销营业执照的风险。

而国家食药监局对于不合规范化妆品生产企业的毁灭性打击，或在于“两证合一”政策的落地。

2015年12月，国家食药监局发布文件要求，原持有《全国工业产品生产许可证》和《化妆品生产企业卫生许可证》的化妆品生产企业必须在2016年1月1日-12月31日内取得新版《化妆品生产许可证》。从2017年1月1日起，无新版《化妆品生产许可证》的企业将不能继续生产。同时，2017年1月1日起，将对全国化妆品工厂进行全面检查，一经发现未按标准，将对其进行封厂处罚及承担相应的法律责任。

这一阶段，化妆品生产企业的准入“门槛”大大提升，它们不仅需要在质量管理体系等软件要求上达到国家食药监局的严格标准，还需要在厂房设施等硬件要求上达到相应指标。而未能在整个供应链及生产系统上跟上监管部门节奏的化妆品生产企业，无疑将被淘汰。相关数据显示，此前，在换证期限的最后一天，作为化妆品生产大省的广东省仍有近三成企业没有拿到新证。也就意味着，这三成企业在“两证合一”中被淘汰。

时至今日不难发现，面对国家监管部门的抽查，违法添加、生产质量不达标等情况虽然时有发生，但整个化妆品行业对于产品生产的标准已有了显著提升。

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去年年初，国务院再次出台机构改革方案，国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局、国家食品药品监督管理总局三局合一，组建全新的国家市场监督管理总局。由此，化妆品行业结束“多头管理”，行业监管效率也进一步提升。

值得关注的是，行业监管效率提升的背后，市场消费环境也发生了巨大变化。因此，近几年化妆品被监管的内容越来越全面，典型如新《广告法》和新《电商法》的落地，使得被监管的对象从上游扩展到全产业链，从线下扩展到线上，让一批化妆品企业及化妆品从业者感受到了国家监管部门史无前例的较真。

另外，在国内化妆品市场容量持续扩大，消费者消费观念越来越成熟的背景下，国家监管部门对于化妆品企业炒作概念和功效的行为也变得零容忍。去年1月底，中国食品药品检定研究院发公告称，根据国家食药监总局工作安排，该院组织制定了《化妆品功效宣称评价指导原则》征求意见稿，将“化妆品功效宣称评价”的监管一事搬至台面。

如今，这一意见稿虽还未落地，但行业内对于建立化妆品功效宣称评价体系的呼声一直居高不下，而部分国内头部化妆品企业甚至率先在美白等产品的功效评价上，自发制定了评价标准，以推动行业在这方面标准的建立和完善。今年1月，国家药监局更是一纸公告，彻底断送了“药妆”“EGF”的命运。

值得一提的是，如今化妆品产业规模持续扩大，其肩负的责任也愈来愈大。因此，其监管也越来越受到其他行业的影响。显然，未来国家监管部门对于化妆品的监管还将持续趋严。这一过程中，化妆品产业的监管既有其独立性，又与其他产业的动态息息相关。但毋庸置疑的是，整个产业正朝着更加精进的方向发展。