今年《政府工作报告》首次将就业优先政策置于宏观政策层面。全国人大常委会委员、全国人大农业与农村委员会副主任委员、中国社科院副院长蔡昉3月15日表示，现在解决结构性失业和摩擦性失业应该实施积极的就业政策，让求职者和有用人意向的企业之间更好地衔接。

蔡昉3月15日在两会“代表通道”上回应记者提问时表示，把就业优先政策置于宏观经济政策层面，首先它是就业优先政策的升级版，“我们把它看作是就业优先政策或者是积极就业政策3.0，同时它也提升和改善了宏观经济政策的体系，最关键的是使政策体系有了一个直截了当确定的目标。”

蔡昉表示，我们过去制定宏观经济政策的依据主要还是看经济增长速度等等，因为经济增长速度和就业的扩大有一个系数关系，我们把它叫做就业弹性。但是随着进入新的经济发展阶段，两者之间的弹性系数也会发生变化，因此与其间接地寻求就业目标，还不如直截了当把就业作为宏观经济政策调整和实施的依据，这样我们的目标更加明确，也在就业目标和宏观经济政策手段之间形成了一个有机的内在联系机制。

《政府工作报告》提到今年将城镇调查失业率控制在5.5%左右，在蔡昉看来，这个失业率是比较充分就业的一个失业率，比较充分就业不是指零失业率，而是指失业率不含周期性的因素，主要是结构性失业和摩擦性失业。

对于什么是结构性失业和摩擦性失业？蔡昉表示，结构性失业是指个人的技能和劳动力市场上的需求不完全一致，因此要培训、要提升自己的技能，需要有一点时间。摩擦性失业是指个人在找工作，劳动力市场也有工作，两者之间还没有“碰上面”，之间也有一个时间的延迟，这部分就业问题是与劳动力市场的功能、好的信息传递机制等相关的。

“因此我们现在解决结构性和摩擦性失业应该实施积极的就业政策，从培训、教育、提供更好的公共就业服务等方面把市场功能更加完善，让求职者和有用人意向的企业之间更好地衔接”，蔡昉说。

蔡昉认为，我们现在面临着比较复杂严峻的各种外部环境，如果一旦发生需求侧冲击，影响经济增长速度，就意味着经济增长可能低于潜在增长能力，这个时候会出现更高的失业现象，“这部分超过5%我们认为就应该属于周期性的失业现象，这个时候就是给了我们一个提示，宏观经济政策、货币政策、财政政策就应该更加积极、更加主动，要加大力度，这也是为什么《政府工作报告》把就业目标确定在5.5%的调查失业率左右。”