文|南都观察

4月28日，21世纪教育研究与社会科学文献出版社共同发布了《教育蓝皮书：中国教育发展报告（2019）》（以下简称“报告”）。报告提出，中国教育正在形成由公办教育、民办教育、课外培训教育、国际教育等构成的新的生态，出现多样化的教育需求和新的问题。应集中破解民办教育、农村教育等突出问题，重建良好的教育生态，谋划面向未来的教育。

▌民办教育不再是“拾遗补阙”，民办幼儿园占半数以上

在政府主办和管理的教育系统之外，存在一个巨大的教育空间和市场，包括民办教育、课外培训、国际学校、留学教育、教育科技企业等类型和主体。它们通过家长付费购买的教育服务，构成了新的教育业态，与体制内教育的互动越来越多，影响越来越复杂，在教育的发展和治理中不可忽视。

民办教育早期主要是弥补政府教育经费不足的“拾遗补阙”作用，但近年来，更多开始满足不同群体（如高收入群体、农民工群体）的差异化教育需求。

在义务教育阶段，虽然全国民办小学在校生仅占8.1%、民办初中在校生占13%，但在一些地区，包括部分大城市的中心城区，民办教育的比重高达20%甚至30%以上。民办中小学成为择校竞争的主要目标，原先优质的公办学校沦为“二流学校”。高度商业化的“超级中学”出现，与房地产业结合，规模巨大。

在学前教育领域，由于供给短缺，民办幼儿园得以大发展，2017年，民办幼儿园占全国幼儿园总数的62.9%，在园儿童占55.91%。

▲ 于2018年8月拆迁的昌平区白庙实验学校，废墟中有前总理的话，“同在蓝天下，共同成长进步”。村里的人说，因为学校被拆迁，很多孩子都回老家了。新公民计划

▌民办园20年黄金期宣告结束，总供需逆转可能提前来临

自改革开放以来，学前教育体制随着政府这双“有形的手”不断发生变化。以三个“拐点”为节点，这40年被分为四个发展阶段。

1979年至1998年，学前教育体制以政府为主导，以单位福利性质的集体办园和其他部门办园的公办园为主、民办园为辅。

1990年代末期之后，随着市场经济体制改革，政府机构、单位改革，学前教育被推向市场，供给资源急剧减少，供需矛盾大，民办园进入了一个黄金发展时期，公办园持续萎缩。

2010年后，学前教育重回“国策”层面，政府主导大力发展学前教育，重建公共服务体系，但民办园增速仍然很高。

2018年的新政强化学前教育的非营利属性，明确公民办在园幼儿人数要占50%，并空前加强对社会资本进入学前教育领域的管理。

以上即为“四个发展阶段”。报告提出，随着新政颁布，民办园的20年发展黄金期宣告结束，面临着系统的“被改造”和重新定位。一方面，民办园要面对政策的普惠要求，以及釜底抽薪式的“整治小区配建园”；另一方面，商业租金带来沉重的运营压力，公办园待遇改善加速了民办园教师流失。民办园将面临数量萎缩、资本退潮，并将或主动或被动地承担普惠性公共服务职能。

中国出生人口自2018年开始下降。照此趋势，从2021年开始，即使全国适龄幼儿百分之百入园，总在园人数也不会超过4500万人，学前教育会比预期更早迎来总供需逆转的拐点。此外，人口将持续向大城市流动，需要学前教育的发展和布局有前瞻性。政府对学前教育的财政投入力度，受地方政府意愿和财力影响。如果投入不能保证，发展可能出现反复。

在目前高民营比例、高市场化的情况下，怎样建成一个公益性主导的公共服务体系？政府习惯行政全面管控或者完全市场化，而在学前教育这样的准公共服务体系里，如何界定政府和市场的边界，如何管理多元利益主体，是政府管理的大课题。

学前教育业态呈现多元化、碎片化特点，小微化、生活化、社区化是世界学前教育发展的主流取向，而中国义务教育的管理体制是标准化、机构化，强调儿童发展功能，与世界潮流不符，也与学前教育的既有业态之间存在结构性张力。这需要管理者反思和进一步的制度创新。

报告认为，学前教育发展主线仍然是解决短缺，强调普惠和优质。而目前公平问题并没有被认真对待。带有普惠属性的公办园从公共财政中获得了最大支持，但从招生服务对象看，它并没有兜底，没有顾及弱势群体。

由于人口流动产生的留守儿童和流动儿童两类群体，已经成为义务教育阶段最大的问题，也将出现于学前教育阶段。学前教育被纳入义务教育管理体制，必将在入园资格上设置多重要求，反而增加这部分人群的入园成本。

以政府为主导的普惠，虽然名义上留有“20%”的市场化、多样化空间，但也大大压缩家长的选择权。学前教育的下一步发展应把公平上议事日程，否则公办园和普惠民办园也难以解决学前教育的供需难题。

▌近半数中小学生上课外班，东北孩子花费最高，城乡支出相差9倍

学校减负，家长焦虑不减，课外补习近年愈发火爆。根据各层级在校生的规模估计，全国校外培训行业总体规模达到4900多亿元。

北京大学中国教育财政科学研究所开展的“2017年中国教育财政家庭调查数据”显示，全国中小学阶段学生的校外培训总体参与率为48.3%（包括学科补习或兴趣扩展类培训），其中商业公司提供的补习占30%左右。

▲ 虽然一些地方教育部门年年下发文件整治此类现象，但是违规补课依旧火热，并从之前的公开转入“地下”。违规补课折射出家长、学生和老师的复杂心态与现实需求。 新华网

东北地区的课外补习生均支出最高，达4357元/年，其次为东部地区，为3592元/年。中部和西部的数字分别为1970元和1806元，不到东北地区的一半。城乡之间的这一差异达到9倍，城市学生3710元，农村学生为419元。

据德勤此前的研究，截至2017年底，全国有超过10万家K12课外辅导服务供应商，大约有12.7%的幼儿园儿童、21.9%的小学生、36.8%的初中生，以及57.8%的高中生参加了“K12”课后培训课程。中国城市学生每周平均花费10.6小时参加课外辅导。

在21世纪教育研究院联合腾讯教育的“‘减负’问题网络问卷调查”中，大部分家长认为学业负担没有减轻，甚至“越减越重”。

报告指出，一度成为关注热点的芬兰、丹麦等北欧国家的教育，学校发展均衡、多样化而且品质卓越，学生没有过多的作业、考试，教师没有评优、没有职称、没有绩效工资，却做到了教育质量好，形成了低竞争、低评价、低管控的理想教育生态，值得学习借鉴。

很多人认为中国作为发展中的人口大国，难以复制北欧小国的经验。这主要在于，应试教育已经形成一套强大的制度模式、教学模式、价值观念。目前可以整体降低“学历军备竞赛”的水平，进行有限目标、局部改变等。由于“小升初”的瓶颈在大多数地方已经突破，可以首先使小学教育正常化，善待儿童，使儿童免于恐惧，保障休息和睡眠，是完全有可能实现的。

实践证明，让学生参加更多的体育活动，使学生的文化生活更为丰富多彩，从而使学生更加热爱学校、热爱生活，不会降低而只会高学生的学业成就。

对小学生的严苛要求很大程度上是以往升学教育的惯性，目前已经失去制度、政策层面的支撑。部分地区和学校已经作出了局部努力，有魄力的校长和老师可能成为改革的主角。形成良好的教育生态。

▌新富阶层的教育需求国际化

新兴富裕阶层人数增加促进了国际学校快速发展，中国家庭在全球范围内配置教育资源的能力和意识大为增长。

2018年，中国大陆地区国际学校总数为821所，其中外籍人员子女学校121所，民办国际学校426所，公立学校国际部（班）274所。2018年新增国际学校87所，增幅高达12%，创近年新高。国际学校数量最多的地区为广东，超过130所；其次是上海，有近110所；随后是江苏和北京。

出国留学呈现低龄化、平民化和常态化的趋势。2017年，中国留学生人数首次突破了60万人，比上年增长11.7%，近10年的复合增长率超过15%。

根据《2017中国留学白皮书》的调研结果，2017年出国留学群体中就读本科及以下学段的学生占总人数的36%，已成为主力军。

据北京大学中国教育财政科学研究所的调查，有接近一半的学生出国留学的首要原因是“国内名校总体质量不如国外名校”。此外，“在国内考名校的竞争太大”成为次多的选项。

在正规的学校教育、学历教育之外，多样化的教育需求和选择，巨大的教育市场空间，多种社会价值和利益的博弈，构成了新的教育生态。在这种教育生态下，应保障教育的公平性、公益性，使之符合教育规律，促进人尽其才的个性发展，促进社会的健康发展。

▌农村教育问题反映了城市化进程中的“城挤、乡空、村弱”

2018年9月，国家基础教育质量监测中心首次公布《中国义务教育质量监测报告》，分析显示，义务教育在县域内的公平得以改善，但县域之间、省域之间的差距在加大。全国有少数几个省份的教育发展明显落后，虽已实现硬件资源建设、教育经费保障、教师的年轻化和学历达标等，但学生学业水平仍然低下。“能够用钱解决的问题都解决了”，如何改变一些地区和人群的教育落后，亟待破解。

其中有三类学校值得关注：城区的大班额和大规模学校、乡镇的寄宿制学校和乡镇以下的小规模学校。它们反映了城市化进程中“城挤、乡空、村弱”的基本现实。

由于大量农村学生进入城区买房或租房上学，城区的大班额成为难题。由于学生多，教师为了提高升学率采取分快慢班、程度班、单双班等方法，伤害了学生的心理健康。人数密度大导致教室空气难以流通，损害学生的健康，不利于公共卫生。教育部要求到2018年基本消除66人以上超大班额，到2020年基本消除56人以上大班额。但这受到地方财政能力、土地资源等的制约，需要在城乡教育统筹规划的思路中予以破解。

截至2017年底，全国有农村小规模学校10.7万所，占农村小学和教学点总数的44.4%，在校生有384.7万人。农村小学寄宿生有934.6万人，占农村小学生总数的14.1%。近年来，国家采取一系列政策措施，使得农村寄宿制学校和小规模学校的办学条件明显改善。但受历史、地理等多方面因素制约，这两类学校仍是农村教育中的短板，迫切需要进一步全面改善，提升育人质量。

在城市化加速的过程中，农村教育的处境和地位仍然令人担忧。乡村教师“招不来、留不住、用不好”的现象严重。

2018年初，浙江永嘉政府发布政策，打算用三年时间整合78所农村学校，并计划9月底前完成“2018年45所优化整合”任务。被列入裁撤的学校中，有16所为100-200人的学校，200人以上的有6所，人数最多的一所拥有401名在校生，并不是人数少、难以为继的情况。如此集中大量撤并农村小规模学校，引起社会重视，已被教育部责成整改。

湖南耒阳为解决大班额问题，将学生向高收费的民办学校分流，成为教育与城市化进程不协调发展的典型事件。2011年到2017年间，耒阳城区人口由17万人增长到58万人，然而，2008年至2014年，中心城区只新建了市实验中学一所学校，公共服务不足。

在苏州，也发生了“隔离墙”事件，由于外来务工人员子女为主的民办小学校舍腾退，800多名学生被整体安排到附近著名的公办重点小学，学校用铁栅栏建立“隔离墙”，对安置来的流动儿童进行“单独管理”，反映了流动人口教育的问题。

▲ 2018年8月，有学生家长提供的照片显示，江苏的勤惜小学为了便于管理，增加隔离门等措施加以“隔离”。 澎湃

▌中西部地区职业教育融入产业情况向好，东部有下滑趋势

近年来，东部企业大量内迁，带去了职业教育发展所需的产业集群，促进了地方政府提供面向本地产业的职业教育。同时，这些产业提供的技术岗位，也逐渐提升了居民选择职业教育的意愿。“产教融合”成为中西部经济快速发展县市政府的策略。

在中职阶段，“中央请客，中央买单”的免学费政策也提振了供给和需求，生源好转，辍学率有所下降。高职阶段各项促进政策也改善了高职院校的办学条件，为其对接产业需求提供了基础，企业也更加认可高职院校的价值，越来越多地以各种形式参与到校企合作中。

而在东部地区，职业教育融入区域产业的程度有下滑的趋势。有观点认为，随着东部居民收入增长，老百姓不想读职业教育；东部沿海企业发展升级，需要更多本科毕业生或者至少是高职毕业生。

报告提出，职业教育并不是天然的“劣质品”。如口碑良好的珠三角镇办中职学校，与外资企业合作进行高质量学徒制培养，到2010年还有招生分数超过本地普高分数线的情况。产业升级并不一味指向学历要求。在德国，近年来企业人员的学历结构变化主要在于无学历的劳动者被替代，职业学校毕业的劳动者比例变化很小。奔驰等大公司在学徒工的招聘中仍然会从学历较低的过渡系统中招募部分学徒。

在调研中，一些行业隐形冠军企业表示，有部分技术岗位，中职教育阶段的学徒制毕业生更加符合需求。但现实是企业越来越难以招到适合的中职毕业生。优质生源越来越多地选择升学，企业不得不提高对员工学历的要求。

东部企业腾笼换鸟，实际上也有利于东部职业教育的产教融合。在人口红利消失、用工成本攀升的压力下，企业以机器换人成为普遍现象，这增加了对机器人操作、维修等技能人才的需求。招工难和外资企业的带动，使本土企业也开始认同参与校企合作对于人力资源建设的战略意义。虽然本地居民选择职业教育的意愿略有下降，但外来人口可以补充。

东部职业教育的问题在于职业院校自身的变化。由于区域整合、示范校排名等需求，部分职业院校转向升学导向，深耕校企合作的积极性下降。

报告建议，东部企业可以通过跨区域合作来满足一部分人才需求。部分合作实践满足了发达地区企业用人需求，也有助于欠发达地区劳动力转移和职业教育发展。但距离限制了合作深度，技能要求高、专用性强的岗位，仍然需要依靠本地的产教融合。